Τετάρτη, Νοεμβρίου 14, 2012

Για ένα Συνταγματικό Δικαστήριο

Μια από τις πρώτες αρχές που μαθαίνει κανείς όταν έρχεται σε πρώτη επαφή, έστω και ακροθιγώς, με τα νομικά είναι ότι το Σύνταγμα αποτελεί τον υπέρτατο, θεμελιώδη νόμο και ότι οι υπόλοιποι, "κοινοί" νόμοι πρέπει να είναι σύμφωνοι με αυτό. Διαφορετικά, εάν ένας νόμος είναι αντίθετος στις διατάξεις του Συντάγματος, τότε το παραβιάζει. Το θέμα είναι ποιός έχει την αρμοδιότητα, σε ένα κράτος δικαίου (όπου δηλαδή δεν κυριαρχούν απόλυτα οι απόψεις της πλειοψηφίας, αλλά γίνονται σεβαστά και τα δικαιώματα του κάθε ατόμου χωριστά), να κρίνει αν ο νόμος είναι σύμφωνος με το Σύνταγμα και, κυρίως, τί μπορεί να κάνει αν διαπιστώσει αυτή την ασυμφωνία και, τελικά, ποιά θα είναι η τύχη αυτού του νόμου. 

Το μεγάλο ζήτημα για το ποιος είναι ο τελικός φύλακας του Συντάγματος απασχόλησε δύο κορυφαίους Γερμανούς νομικούς του περασμένου αιώνα, στον κλασικό τους "διάλογο": τον Χανς Κέλσεν και τον Καρλ Σμιτ. Η διαφωνία τους ήταν συγκεκριμένη: η μια πλευρά πρέσβευε ότι ο τελικός εγγυητής πρέπει να είναι ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας, ενώ ο άλλος ήταν υπέρ του δικαστικού τελικού ελέγχου. Η διαφωνία σχετιζόταν με την δημοκρατική νομιμοποίηση, αφού η μία άποψη υποστήριζε ότι ο έλεγχος της συνταγματικότητας είναι πολιτικός και πρέπει να υπάρχει αναγωγή στην λαϊκή κυριαρχία (Πρόεδρος), ενώ η άλλη άποψη υποστήριζε ότι ο έλεγχος πρέπει να είναι δικαιοδοτικός (Συνταγματικό Δικαστήριο), καθώς ο έλεγχος της συνταγματικότητας αποτελεί μια κρίση πέρα από πλειοψηφικές αναγωγές. Τελικά, στην Γερμανία επικράτησε η δεύτερη άποψη.

Ένας τέτοιος επιστημονικός και πολιτικός δημόσιος διάλογος δεν έχει γίνει στην Ελλάδα, στη έκταση και με την επιρροή που είχε ο διάλογος Σμιτ-Κέλσεν. Ο Πρόεδρος της Ελληνικής Δημοκρατίας, αρχηγός του πολιτεύματος, έχει την διακριτική ευχέρεια να αναπέμπει νομοσχέδια στο Κοινοβούλιο, μια αρμοδιότητα που κλασικά η νομική θεωρία συνδέει με τον έλεγχο της συνταγματικότητας, ενώ το ίδιο το Σύνταγμα σιωπά για τους λόγους που ο Πρόεδρος μπορεί να κινηθεί κατ΄αυτόν τον τρόπο. Είναι γνωστό ότι η αρμοδιότητα αυτή έχει ασκηθεί σχεδόν ποτέ, τουλάχιστον για θέματα συνταγματικότητας των νόμων. 

Παράλληλα, το ίδιο το Σύνταγμα αναφέρει ότι τα δικαστήρια υποχρεούνται να μην εφαρμόζουν νόμο "που το περιεχόμενό του είναι αντίθετο με το Σύνταγμα". Κάθε δικαστηριο στην Ελλάδα, από τα Ειρηνοδικεία έως τα ανώτατα δικαστήρια, φέρει την υποχρέωση να απέχει από την εφαρμογή νόμων με αντισυνταγματικό περιεχόμενο. Έχουμε μια πλούσια παράδοση "διάχυτου" ελέγχου της συνταγματικότητας, κατ' εφαρμογή αυτής της συνταγματικής επιταγής, η οποία όμως αφορά μόνο την "παρεμπίπτουσα" κρίση των δικαστών: δεν υπάρχει στο σύστημά μας το δικαίωμα του πολίτη να στραφεί ευθέως κατά της συνταγματικότητας του νόμου, παρά μόνο στο πλαίσιο μιας ιδιωτικής διαφοράς που έχει άμεσες συνέπειες στον ίδιο και προσφεύγει στα αστικά δικαστήρια ή στο πλαίσιο μιας ποινικής δίκης ή στο πλαίσιο μιας διοικητικής διαφοράς που προσφεύγει εναντίον του κράτους για κάποια πράξη της εκτελεστικής (όχι της νομοθετικής) λειτουργίας. Έτσι, όλα τα δικαστήρια μπορούν να απέχουν από την εφαρμογή νόμου που κρίνουν ότι έρχεται κατά περιεχόμενο σε αντίθεση με το Σύνταγμα, αλλά μόνο παρεμπιπτόντως, περιθωριακά δηλαδή,  κι επιπλέον χωρίς να μπορούν  να ελέγξουν την συνταγματικότητας της διαδικασίας παραγωγής αυτού του νόμου (αφού ελέγχουν μόνο το "περιεχόμενό του") και κυρίως, χωρίς να μπορούν να τον ακυρώσουν, αφού οι δικαστικές αποφάσεις στην Ελλάδα έχουν αποτελέσματα μόνο για τους συγκεκριμένους διαδίκους. 

Μόνο μια εξαίρεση υπάρχει, στην οποία δικαστήριο ακυρώνει νόμο: όταν υπάρχουν αντιφατικές αποφάσεις ανώτατων δικαστηρίων (που σημαίνει ότι η διαφορά έχει περάσει από όλα τα τυχόν πρωτοβάθμια και δευτεροβάθμια δικαστήρια), τότε επιλαμβάνεται το Ανώτατο Ειδικό Δικαστήριο που μπορεί να διαπιστώσει την αντισυνταγματικότητα και να κηρύξει ανίσχυρο τον επίμαχο νόμο. Αυτή είναι η μοναδική - και σπανιότατης εφαρμογής - εξαίρεση από το σύστημα του "διάχυτου και παρεμπίπτοντος ελέγχου" που εφαρμόζεται στην χώρα. Είναι μια και μοναδική περίπτωση "κεντρικού και κύριου ελέγχου" της αντισυνταγματικότητας του νόμου.

Μια άλλη διαδικασία ελέγχου της συνταγματικότητας είναι η υποβολή ένστασης αντισυνταγματικότητας από τους βουλευτές, πριν την θέση σε ψηφοφορία ενός νομοσχεδίου. Προβλέπεται από τον Κανονισμό της Βουλής και η μόνη πρακτική συνέπεια που έχει είναι ότι η υποβολή της ένστασης προκαλεί ειδική συζήτηση που πρέπει να επικεντρώνει ειδικά στο θέμα της συνταγματικότητας της διάταξης. Κατά τ' άλλα πρόκειται για μια κλασική κοινοβουλευτική διαδικασία που, όπως όλες, διέπεται από τις αναπόδραστες αρχές της πλειοψηφικής υπεροχής. Η απόφαση της Βουλής για την συνταγματικότητα δεν δεσμεύει, φυσικά, την δικαιοδοτική κρίση, εάν τεθεί ζήτημα δικαστικού ελεγχου του νόμου. 

Πιο πρόσφατος παράγοντας ελέγχου συνταγματικότητας των νόμων είναι οι ανεξάρτητες αρχές και κυρίως η Αρχή Προστασίας Δεδομένων Προσωπικού Χαρακτήρα και ο Συνήγορος του Πολίτη. Μολονότι υπήρξαν κάποτε αρκετά ενδιαφέρουσες αναλύσεις στις αποφάσεις και τις γνωμοδοτήσεις των δύο Αρχών, όπως και της συμβουλευτικής Εθνικής Επιτροπής Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, οι εκτελεστές επιπτώσεις τους στο νομικό κύρος του αντισυνταγματικού νόμου είναι φυσικά μηδενικές. Ακόμη κι έτσι όμως, ούτε στο στάδιο της δημόσιας συζήτησης κι επίκρισης νομοσχεδίων υπήρξαν ανατροπές του τελικού νομοθετικού προϊόντος λόγω παρέμβασης κάποιας ανεξάρτητης αρχής. Με πιο χαρακτηριστικό παράδειγμα τις γνωμοδοτήσεις της ΑΠΔΠΧ για τις κάμερες το καλοκαίρι του 2009: παρά την τεκμηριωμένη κρίση περί αντισυνταγματικότητας, η Βουλή προχώρησε ακάθεκτη και ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας προσυπέγραψε σαν να μη συνέβη τίποτε.

Θεωρώ ότι αυτό το σύστημα ελέγχου της συνταγματικότητας των νόμων που ακολουθείται επί δεκαετίες (σχεδόν αιώνες) στην χώρα, δεν είναι επαρκές. Ο Πρόεδρος δεν αναπέμπει τα αντισυνταγματικά νομοσχέδια. Τα δικαστήρια δεν μπορούν να ακυρώσουν αντισυνταγματικούς νόμους και δεν ελέγχουν την συνταγματικότητα της παραγωγής τους. Η κοινοβουλευτική ένσταση αντισυνταγματικότητας υποκύπτει στη νομοτέλεια της πλειοψηφικής αρχής και της κομματικής πειθαρχίας. Το ΑΕΔ για να επιληφθεί πρέπει να περάσουν χρόνια και να έχουν διαφωνήσει δύο ανώτατα δικαστήρια. Το Συμβούλιο της Επικρατείας, το οποίο ασκεί συχνά έλεγχο συνταγματικότητας, δεν έχει ως βασική αποστολή αυτό το ρόλο, αφού η αρμοδιότητά του είναι η εκδίκαση αιτήσεων ακύρωσης κατά των διοικητικών πράξεων, όχι των νομοθετικών. 

Δεν είμαι κατά του παρεμπίπτοντος και διάχυτου ελέγχου της συνταγματικότητας, αφού ακόμη κι όταν το Σύνταγμα δεν το ανέφερε ρητά, ήδη οι δικαστές από την ίδια την φύση των κανόνων δικαίου είχαν διαπιστώσει ότι οφείλουν να απέχουν από την εφαρμογή αντισυνταγμτικών νόμων. Ούτε είμαι υπέρ ενός συστήματος "παραπομπής" του ζητήματος της συνταγματικότητας από τα "κατώτερα" δικαστήρια σε ένα ανώτερο, λες και οι νεότεροι δικαστές αδυνατούν να σεβαστούν τον θεμελιώδη νόμο.Γι' αυτό και κατά τη γνώμη μου υποβαθμίζεται το κύρος ενός ανώτατου δικαστηρίου όταν ένα τμήμα του δεν έχει την αρμοδιότητα να εκδώσει τελική απόφαση όταν διαπιστώνει ότι ανακύπτει ένα ζήτημα συνταγματικότητας και είναι υποχρεωμένο να το παραπέμπψει στην Ολομέλειά του. Πρόκειται ξεκάθαρα για μια παρέμβαση στην ανεξαρτησία των δικαστών για  την υποβολή των πολιτικά κρίσιμων υποθέσεων στον κεντρικό έλεγχο των κυβερνητικά διορισμένων προεδρείων των ανώτατων δικαστηρίων.  Ο έλεγχος της συνταγματικότητας, έστω παρεμπίπτων και διάχυτος είναι σύμφυτος με την ίδια την δικαιοδοτική διαδικασία, τουλάχιστον όπως την αντιλαμβανόμαστε στην Ευρώπη (με τις κατά τόπους προσαρμογές και εξαιρέσεις της).

Στην Ευρώπη όμως αναπτύχθηκε κι ένα άλλο ένδικο βοήθημα που αποδίδει στο ζήτημα της αντισυνταγματικότητας ενός νόμου την δέουσα σημασία που μπορεί να έχει για το κοινωνικό σύνολο (κι όχι μόνο για τους εκάστοτε "διαδίκους"): η ατομική συνταγματική προσφυγή σ' ένα δικαστήριο που εξετάζει μόνο αυτό το θέμα. Αν και ιστορικά η ίδρυση Συνταγματικών Δικαστηρίων συνδέθηκε με τις εξόδους από τεταμένες περιόδους πολιτικής και κοινωνικής αστάθειας, ας δούμε λίγο πέρα από την "ιστορικότητα" του το ζήτημα. Ας δούμε την αρχιτεκτονική του. Παράλληλα προς τον "διάχυτο και παρεμπίπτοντα" έλεγχο, μπορούμε να έχουμε κι έναν κεντρικό και κύριο έλεγχο συνταγματικότητας, ο οποίος μάλιστα οδηγεί σε ακύρωση το ίδιου του επίμαχου νόμου. Αντί να περιμένει ένας πολίτης να φτάσει η υπόθεσή του στην Ολομέλεια του τάδε ανώτατου δικαστηρίου, το οποίο, το πολύ-πολύ να πει ότι ο νόμος είναι αντισυνταγματικός αλλά μέχρι εκεί, μπορεί να προσφύγει απ' ευθείας σε ένα Συνταγματικό Δικαστήριο το οποίο βρίσκεται έξω και πέρα από την ιεραρχία των υπόλοιπων δικαστηρίων. Ένα Συνταγματικό Δικαστήριο μπορεί κατ' εξοχήν - σε πρώτο και τελευταίο βαθμό - να αποφασίσει για το εάν ο ίδιος ο νόμος θα εξακολουθήσει να ισχύει, όχι απλώς να γνωμοδοτήσει για την συνταγματικότητά του. 

Υπάρχει πλούσιος αντίλογος για την ίδρυση, την λειτουργία και τον ρόλο ενός τέτοιου δικαστηρίου. Ένα αντεπιχείρημα είναι ότι αφού υπάρχει το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, γιατί χρειαζόμαστε ένα ακόμη ανώτατο δικαστήριο; Μα, το ΕΔΔΑ δεν κρίνει την συνταγματικότητα των νόμων, ούτε τους ακυρώνει. Το ΕΔΔΑ κρίνει κατά πόσον η Ελλάδα τηρεί την Ευρωπαϊκή Σύμβαση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, που περιέχει δικαιώματα τα οποία μπορεί να αντιστοιχούν και σε δικαιώματα συνταγματικών διατάξεων, αλλά πέραν αυτών δεν είναι σε θέση να αξιολογήσει κατά πόσον σε άλλα θέματα, πέραν των ανθρώπινων δικαιωμάτων, έχει  παραβιαστεί το Σύνταγμα. Ακόμη κι όταν διαπιστώσει ότι ένας ελληνικός νόμος είναι αντίθετος με την ΕΣΔΑ, η ίδια η απόφαση του ΕΔΔΑ μπορεί να έχει μεν ιδιαίτερη βαρύτητα, αλλά δεν καταργεί ipso facto τον νόμο, αλλά πρέπει να ακολουθηθεί η πολιτική και διπλωματική διαδικασία της εκτέλεσης της απόφασης από την Επιτροπή Υπουργών του Συμβουλίου της Ευρώπης που θεωρείται μεν αποτελεσματική, αλλά είναι άλλο πράγμα από το να έχεις ένα δικαστήριο που να θέτει εκτός ισχύος έναν νόμο και με την ίδια την έκδοση της απόφασης να εξαφανίζεται αυτός ο νόμος από τον νομικό κόσμο. Για να μην συζητήσουμε για τις πολυετείς καθυστερήσεις, αλλά και την αυθαίρετη απόρριψη υποθέσεων από το ΕΔΔΑ, όταν κρίνει ότι μια προσφυγή δεν έχει σοβαρές επιπτώσεις στα δικαιώματα του προσφεύγοντος, χωρίς άλλα κριτήρια. Οι ίδιες περίπου παρατηρήσεις ισχύουν και για το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, το οποίο σε περίπτωση παραβίασης της νομοθεσίας της ΕΕ από την Ελλάδα, επιβάλλει πρόστιμο, αλλά δεν καταργεί νόμο. Κι έχουμε φυσικά πρόστιμα για νόμους που δεν έχουν καταργηθεί ή τροποποιηθεί από τον Έλληνα νομοθέτη, με αποτέλεσμα να εξακολουθούμε να καταδικαζόμαστε από το ΔΕΕ. Με μια κουβέντα: κατά νομική κυριολεξία, τα Ευρωπαϊκά Δικαστήρια δεν ασκούν έλεγχο συνταγματικότητας των νόμων και δεν ακυρώνουν τους νόμους. Επομένως δεν μπορούμε να τα εντάξουμε στο σύστημα ελέχου συνταγματικότητας των νόμων. 

Ένας άλλος αντίλογος λέει ότι ο διάχυτος και παρεμπίπτων έλεγχος είναι πολύ καλό πράγμα και δεν πρέπει να τον καταργήσουμε. Δεν τον καταργούμε: τα δικαστήρια μπορούν να ασκούν διάχυτο και παρεμπίπτοντα, ενώ το Συνταγματικό Δικαστήριο μπορεί να ακυρώνει αντισυνταγματικούς νόμους ύστερα από ατομική συνταγματική προσφυγή του θιγόμενου πολίτη. Αν βέβαια έχει καταργήσει τον νόμο, τα άλλα δικαστήρια προφανώς δεν θα μπορούν να τον επικαλεστούν, όπως θα συνέβαινε κι αν τον είχε καταργήσει η Βουλή. Αν πάλι το Συνταγματικό Δικαστήριο κρίνει ότι ένας νόμος είναι σύμφωνος με το Σύνταγμα, ουδείς μπορεί να επιβάλλει σε ένα οποιοδήποτε δικαστήριο να εφαρμόσει νόμο που κρίνει κατά περιεχόμενο αντίθετο στο Σύνταγμα.

Ένα άλλο αντεπιχείρημα ήταν ότι έτσι θα υποβαθμιστεί ο ρόλος του Συμβουλίου της Επικρατείας που έχει αποτελέσει ένα προοδευτικό δικαστήριο, το οποίο προασπίστηκε τις δημοκρατικές ελευθερίες κλπ. Το επιχείρημα είναι λάθος: το ΣτΕ είναι για να ακυρώνει παράνομες διοικητικές πράξεις. Από εκεί και πέρα, όπως όλα τα δικαστήρια, μπορεί να είναι κατά περίπτωση "προοδευτικό" ή "συντηρητικό", όταν ασκεί κι αυτό τον παρεμπίπτοντα έλεγχο της συνταγματικότητας των νόμων. Και θα εξακολουθήσει να ασκεί ακριβώς τον ίδιο παρεμπίπτοντα έλεγχο. Που δεν είναι καθόλου δεδομένο ότι είναι "προοδευτικός". Το θέμα είναι να είναι επιστημονικά άρτιος, δηλαδή δίκαιος (ναι, ταυτίζονται οταν μιλάμε για νομικά).

Ένα ακόμη αντεπιχείρημα είναι ότι ένα Συνταγματικό Δικαστήριο μπορεί να είναι εξόχως πολιτικό και πιθανώς συντηρητικό, καθώς με τις αποφάσεις του μπορεί να ανατρέπει την γενική πολιτική της Χώρας που κατά το Σύνταγμα καθοριζεται από την Κυβέρνηση και αν ελέγχει και την διαδικασία παραγωγής των νόμων θα παρεμβαίνει υπέρμετρα και στο "αυτοδιοίκητο" (τα interna corporis) της Βουλής. Δεν νομίζω ότι θα έκανε κακό ένα σοβαρό θεσμικό αντίβαρο, με πραγματικό δικαίωμα veto στην ασυδοσία της εκάστοτε κοινοβουλευτικής πλειοψηφίας. Κατά καιρούς και διαχρονικά έχουμε δει την πλειοψηφία να περιφρονεί τους κανόνες, αλλά και, ορισμένες φορές την αντιπολίτευση να χρησιμοποιεί εντελώς εργαλειακά και ευτελώς ή τυχοδιωκτικά τις όποιες θεσμικές δυνατότητες διαθέτει. Η δυνατότητα της άμεσης προσφυγή για τέτοιες παρεκβάσεις σε ένα Συνταγματικό Δικαστήριο είναι βέβαιο ότι θα μεταβάλει σημαντικά τις (αν)ισορροπίες του σημερινού συστήματος και θα καταστήσει κάθε πλευρά πιο προσεκτική. Και κυρίως: υπόλογη. Η λογοδοσία με σαφείς επιπτώσεις λείπει περισσότερο κι από την διαφάνεια στο πολίτευμα μας.

Μια ακόμη άποψη λέει ότι δεν θέλουμε τελικές λύσεις, αφού οι αποφάσεις ενός Συνταγματικού Δικαστηρίου θα είναι "ταφόπλακες" για τους νόμους που ακυρώνουν. Αυτή είναι μια άποψη απεραντολογίας και τυχοδιωκτισμού: θέλουμε να προσβάλλουμε αλλεπάλληλα την συνταγματικότητα κλπ, μέχρι να μας "τύχει" η απόφαση που μας συμφέρει. Πρωτ' απ' όλα, άλλο πράγμα είναι ο συγκεκριμένος νόμος που ακυρώνεται κι άλλο το γενικότερο ζήτημα που έρχεται να ρυθμίσει. Μπορεί να ακυρωθεί ο συγκεκριμένος νόμος και μετά να έρθει ο νομοθέτης να θεσπίσει έναν άλλο με παραλλαγές: μπορεί το Σ.Δ. να δει με άλλο βλέμμα την παραλλαγή του ακυρωθέντος νόμου. Ακόμη και τα Συνταγματικά Δικαστήρια μεταβάλλουν την νομολογία τους. Έπειτ, οι αποφάσεις ενός Συνταγματικού Δικαστηρίου δεν είναι τελικές σε ένα κράτος που ανήκει στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Επομένως, δεν είναι και τόσο "ταφόπλακα" μια τετοια απόφαση, είναι όμως σαφέστατα πολύ ενισχυμένη όσον αφορά την ασφάλεια δικαίου που προσφέρει, σε σχέση με μια απόφαση του ΣτΕ λ.χ. που δεν ξέρουμε αν και πότε θα στέρξει ο νομοθέτης να την λάβει υπόψη του.

Και πώς θα διασφαλιστεί η πραγματική ανεξαρτησία ενός Συνταγματικού Δικαστηρίου, προκύπτει το πιο σοβαρό ίσως ερώτημα. Μπορούν να υπάρξουν διάφορες λύσεις, οι οποίες εγγυώνται την γενική αποδοχή των προσώπων και μπορούν αποτρέψουν τον διορισμό "ημετέρων": εκλογή από την ολομέλεια της Βουλής με αυξημένη πλειοψηφία 4/5, συμμετοχή των πολιτών με άμεση εκλογή συνταγματικών δικαστών σε επίπεδο Περιφέρειας για να υπάρχει και αποκεντρωμένη προέλευση, συνδυασμός των δύο ή και άλλων συστημάτων, δημόσιες συνεντεύξεις σε κοινοβουλευτική επιτροπή πριν την διαδικασία ανάδειξης. 

Δεν λέω ότι κατ' ανάγκη το Σ.Δ. είναι μια πανάκεια ή ότι μπορεί a priori  να αποτραπεί κάθε είδους παρενέργεια, όταν έχεις ένα ισχυρά νομιμοποιημένο ανώτατο όργανο που μπορεί να ακυρώνει νόμους. Είναι όμως απολύτως διαπιστωμένο ότι:

 (Ι) το σύστημα ελέγχου συνταγματικότητας που ισχύει στη χώρα πάσχει από κάθε άποψη (αμεσότητας, ποιότητας, αποτελεσματικότητας, κύρους) και ότι 

(ΙΙ) το πολίτευμα χρειάζεται ένα ισχυρό θεσμικό αντίβαρο για να λειτουργήσει στοιχειωδώς δημοκρατικά. 

Οι συνταγματικές ελευθερίες μπορεί να είναι κατοχυρωμένες σήμερα με τον πιο πανηγυρικό και αδιαμφισβήτητο τρόπο, αλλά παραβιάζονται σε καθημερινό επίπεδο, τόσο στον μικρόκοσμο μιας περιστασιακής συναλλαγής με το Κράτος, όσο και στις πιο σκληρές ποινικές και σωφρονιστικές διαδικασίες, μέχρι, βέβαια, την θέσπιση κανόνων δικαιου από τη Βουλή. 

Αν απλώς αναθεωρήσουμε το Σύνταγμα, διατηρώντας το ίδιο σύστημα ελέγχου του, θα έχουμε κάνει μια τρύπα στο νερό: είναι κοινή πεποίθηση ότι οι διατάξεις του Συντάγματος αντιμετωπίζονται σήμερα σχεδόν ως ήπιες παραινέσεις χωρίς καμία άμεση, πραγματική εκτελεστότητα. Αυτό διατυπώνεται πια και επίσημα, από υπουργούς ή και συνταγματολόγους, χωρίς κανείς να μπορεί να αντιδράσει χωρις να θεωρηθεί γραφικός ή φιλολογίζων, ακόμη και νομικιστής. 

Γι' αυτό θεωρώ ότι πρέπει να ξεκινήσει ο διάλογος για την ίδρυση Συνταγματικού Δικαστηρίου, ιδίως αφού πλέον το Συμβούλιο της Επικρατείας δεν είναι πια και τόσο "ενοχλητικό" για την εξουσία, οπότε ουδείς μπορεί να κατηγορηθεί ότι επιχειρεί να του αφαιμάξει την πολύτιμη δικαιοδοσία του. Θα εξακολουθήσει ωραιότατα να ακυρώνει παράνομες διοικητικές πράξεις, αυτός είναι ο ρόλος του. Έπειτα, λείπει η ακριβολογία: στην πραγματικότητα σήμερα δεν υπάρχει δικαιοδοσία συνταγματικών διαφορών, όσο κι αν θέλουμε να επαιρόμαστε για την υπεραιωνόβια παράδοση του "διάχυτου και παρεμπίπτοντος". Οι "συνταγματικές διαφορές" κρύβονται ή δημιουργούνται ή κατασκευάζονται (για να το πούμε όπως γίνεται στην πράξη) μεσα σε μια ανούσια τυπολατρική αναζήτηση έννομου συμφέροντος σε άσχετες πιθανώς ένδικες διαφορές. Πρέπει να ξεμπερδεύουμε με την τυπολατρία, τους μύθους περι "προοδευτικών" και "συντηρητικών" δικαστηρίων και να αναγνωρίσουμε ότι έχουμε ένα σοβαρότατο πολιτειακό κενό που πρέπει να καλυφθεί θεσμικά. 




Παρασκευή, Νοεμβρίου 02, 2012

O θεσμός του τοπικού διαμεσολαβητή



Ι. Ανεξαρτησίες 

Είναι προδιαγεγραμμένο ότι κάθε νέος δημόσιος θεσμός που δεν  αποτελεί συνέχεια κάποιας βαθειάς ρίζας του ελληνικού διοικητικού συστήματος, θα αντιμετωπίσει έντονη καχυποψία από την κοινή γνώμη, αλλά κι από τους “ειδικούς”. Ιδίως στην περίπτωση που ο πυρήνας της λειτουργίας του αναφέρεται στην ανεξαρτησία, μια άκρως αμφισβητούμενη έννοια που αποκτά διαφορετικό περιεχόμενο, ανάλογα με τα συμφραζόμενα και το συγκείμενο. Ας ξεκινήσουμε λοιπόν από εκεί. Ανεξαρτησία, σε ένα διοικητικό σχήμα είναι, πολύ απλά, η έλλειψη προϊσταμένης αρχής. Όταν ένα διοικητικό όργανο δεν υπακούει σε εντολές ανωτέρων, επειδή δεν υπάγεται στην ιεραρχία, αλλά έχει ιδρυθεί και λειτουργεί παράλληλα προς αυτήν, αποτελεί έναν ανεξάρτητο θεσμό. Το κλασικότερο παράδειγμα όλων: τα δικαστήρια. Με διοικητικούς – και συνταγματικούς – όρους, τα δικαστήρια είναι εντελώς ανεξάρτητα από την πυραμίδα της ελληνικής δημόσιας διοίκησης. Αλλά αυτό είναι ένα παράδειγμα τόσο σχολικό πια, που η χρησιμότητά του φαίνεται να χάνει την βασική λειτουργία του, δηλαδή την προώθηση μιας αναλογικής σκέψης. Ωστόσο, δεν θα παραιτηθώ τόσο γρήγορα από αυτό: η de jure διοικητική ανεξαρτησία  που απολαμβάνουν αδιαμφισβήτητα τα δικαστήρια αποτελεί κενό τύπο, αν δεν συνοδεύεται από τήρηση πολλαπλών εγγυήσεων λειτουργικής αυτοτέλειας, ακόμη και υλικοτεχνικής, εγγυήσεων που προϋποθέτουν, τελικά, αυτοπεριορισμό του ελεγχόμενου. Αυτό είναι σαφέστατα ζητούμενο και για τις άλλες ανεξάρτητες αρχές, πέραν των δικαστικών. Η “πραγματική” ανεξαρτησία, εξάλλου, δεν μπορεί παρά να έχει και αμιγώς πολιτικά χαρακτηριστικά, τα οποία αναζητώνται κάθε φορά στην διαδικασία ανάδειξης των προσώπων. Όσο πιο υψηλό είναι το επίπεδο της συναίνεσης που πρέπει να επιτευχθεί για την ανάδειξη των προσώπων, τόσο πιο αυξημένος είναι και ο δείκτης της ανεξαρτησίας.  Συνοψίζοντας λοιπόν, η έλλειψη προϊστάμενης αρχής, η λειτουργική αυτοτέλεια και η ευρεία συναίνεση για την ανάδειξη του προσώπου είναι τα τρία κριτήρια για να αξιολογηθεί κατά πόσον ένας δημόσιος θεσμός είναι ανεξάρτητος. Και τα τρία αυτά χαρακτηριστικά καταγράφονται στο Πρόγραμμα “Καλλικράτης”, στα κεφάλαια της θέσπισης των δημοτικών και περιφερειακών διαμεσολαβητών, δηλαδή στα άρθρα για τον “Συμπαραστάτη του Δημότη και της Επιχειρησης” και τον “Περιφερειακό Συμπαραστάτη του Πολίτη και της Επιχείρησης”. 

ΙΙ. Θεσμικές συγγένειες και στόχοι

Ο ρόλος των νέων αυτών θεσμών που καλούνται να αναδείξουν με αυξημένες πλειοψηφίες οι δημοτικές και περιφερειακές αρχές, αφορά την υποδοχή καταγγελιών από τους άμεσα θιγόμενους πολίτες για τα φαινόμενα κακοδιοίκησης από τις υπηρεσίες των δήμων και των περιφερειών. Παράλληλα, οι Συμπαραστάτες διατυπώνουν και προτάσεις βελτίωσης της δημοτικής διοίκησης, όταν εντοπίζουν αυτεπαγγέλτως σημαντικά προβλήματα κακοδιοίκησης, με υποχρεωτική μάλιστα, κατά τον νόμο, δημόσιότητα: τα σχετικά κείμενά τους αναρτώνται σύμφωνα με τον “Καλλικράτη” στις ιστοσελίδες του οικείου δήμου ή περιφέρειας. Πρόκειται, λοιπόν, για θεσμικούς διαμεσολαβητές, οι οποίοι λειτουργούν όπως το μοντέλο του Συνηγόρου του Πολίτη, ανεξάρτητης αρχής που έχει ήδη συμπληρώσει 14 χρόνια λειτουργίας στην Ελλάδα. Θα μπορούσε κάποιος, σε αυτό το σημείο, να διατυπώσει δύο ερωτήσεις: η πρώτη αφορά την σκοπιμότητα της λειτουργίας τοπικών Συνηγόρων και η δεύτερη αφορά την αποτελεσματικότητα του ίδιου του Συνηγόρου του Πολίτη. Ας δούμε την πρώτη ερώτηση: τί χρειάζεται τοπικός διαμεσολαβητής, αφού υπάρχει ο εθνικός; Η απάντηση ξεκινάει από το ίδιο το Σύνταγμα, στο άρθρο 102 του οποίου αναφέρεται ότι για τις τοπικές υποθέσεις αρμοδιότητα έχουν κατ' αρχήν οι τοπικές αρχές (κι όχι η κεντρική, κρατική διοίκηση). Ο Συνήγορος του Πολίτη έχει το ρόλο αυτόν για όλη την κεντρική δημόσια διοίκηση, ενώ για να αντεπεξέλθει στον τεράστιο φόρτο εργασίας, ο νομοθέτης τον απάλλαξε από κάποιες κατηγορίες υποθέσεων: εάν έχει παρέλθει 6μηνο δεν παρεμβαίνει, εάν η υπόθεση εκκρεμεί σε δικαστήριο είναι αναρμόδιος, εάν η υπόθεση αφορά υπηρεσιακή κατάσταση δημοσίων υπαλλήλων δεν διαμεσολαβεί κ.τ.λ. Οι Συμπαραστάτες είναι απαλλαγμένοι από αυτούς τους αποκλεισμούς, ενώ, ταυτόχρονα, η εγγύτητά τους προς τις  αρχές της τοπικής αυτοδιοίκησης επιτρέπουν την αμεσότερη επίλυση των προβλημάτων (ο “Καλλικράτης” επιβάλλει την απάντηση στον πολίτη σε 30 ημέρες), αλλά και την σταδιακά αποκτώμενη αυξημένη εξειδίκευση και κωδικοποίηση των προβλημάτων κακοδιοίκησης στους δήμους και τις περιφέρειες. Αυτά, όμως, είναι τα γενικά χαρακτηριστικά, ενώ η ερώτηση για την σκοπιμότητα θα απαντηθεί στην ουσία της από την αποτελεσματικότητα των παρεμβάσεων των Συμπαραστατών. Υπάρχουν ήδη πάνω από 25 Συμπαραστάτες του Δημότη και της Επιχείρησης και 6 Περιφερειακοί Συμπαραστάτες του Πολίτη και της Επιχείρησης, οι οποίοι εκλέχθηκαν από τα αντίστοιχα συμβούλια αιρετών, με την αυξημένη πλειοψηφία των 2/3, ενώ σε όλη τη χώρα οι σχετικές διαδικασίες ανάδειξής τους συνεχίζονται. Όσοι και όσες εκλέχθηκαν και λειτούργησαν το 2011, πρώτο έτος ουσιαστικής εφαρμογής του “Καλλικράτη”, έχουν ήδη δημοσιεύσει τις Ετήσιες Εκθέσεις τους, οι οποίες αναρτώνται υποχρεωτικά στις ιστοσελίδες των οργανισμών που υπηρετούν. Μέσα από αυτές τις Ετήσιες Εκθέσεις βρίσκουμε μια  “ακτινογραφία” του εκάστοτε οργανισμού τοπικής αυτοδιοίκησης, διαμορφωμένη από τις καταγγελίες που αντιμετώπισαν οι Συμπαραστάτες, αλλά και από τις λύσεις που πρότειναν για τα φαινόμενα κακοδιοίκησης κάθε περιοχής. 

ΙΙΙ. Λογοδοσία και διαφάνεια 

Η δουλειά του διαμεσολαβητή, εκ των πραγμάτων φέρνει την διοίκηση σε θέση λογοδοσίας. Το στάδιο της διαμεσολάβησης και οι απαντήσεις που οφείλουν να δώσουν οι υπηρεσίες, τις υποχρεώνει να αιτιολογήσουν τις πράξεις ή τις παραλήψεις τους. Η ίδια η αιτιολόγηση, που δεν γίνεται πια στο πλαίσιο μιας δικαστικής διαδικασίας (με όλο το κόστος, την καθυστέρηση αλλά και την -ας το παραδεχθούμε-  στατικότητα που χαρακτηρίζει μια τέτοια παρέμβαση), αποτελεί στοιχείο εμβάθυνσης της δημοκρατίας. Όταν η λογοδοσία αυτή αποκτά και υποχρεωτική διαδικτυακή δημοσιότητα, το θεσμικό μείγμα γίνεται εξαιρετικά ενδιαφέρον για την ποιότητα των  δημόσιων αποφάσεων, καθώς αποκτά και το συστατικό της διαφάνειας. Προϋπόθεση, βέβαια, για να λειτουργήσουν όλα αυτά είναι να θέλει η διοίκηση να ελεγχθεί. Η διοίκηση θα θέλει να ελεγχθεί από μόνη της, όχι μόνο εάν είναι “πεφωτισμένη”, αλλά, κυρίως, εάν υπάρχει ενδιαφέρον των πολιτών να παρακολουθήσουν διαδικασίες λογοδοσίας και διαφάνειας. Άφησα σκόπιμα αναπάντητο το ερώτημα για την αποτελεσματικότητα του Συνηγόρου του Πολίτη, καθώς θεωρώ  θεμελιώδες κριτήριο την αξιοποίηση του έργου του από τους πολίτες. Η επιτυχία ή μη μιας ελεγκτικής αρχής που μοναδικό μέσο επιβολής έχει την ισχυρή τεκμηρίωση – κι όχι εκτελεστικές ή κανονιστικές αρμοδιότητες – καθώς και την δημοσιότητα των κρίσεών της, προϋποθέτει σε μεγάλο βαθμό την ενεργητική συμμετοχή των πολιτών. Όχι μόνο ως προς την χρήση των παρεχόμενων υπηρεσιών διαμεσολάβησης, αλλά και ως προς την μετέπειτα αξιοποίηση  των προϊόντων της, στο πλαίσιο του δημόσιου διαλόγου, της νομικής κριτικής ή και της πολιτικής αντιπαράθεσης. Η αλήθεια είναι ότι, σε όλα αυτά τα χρόνια, δεν είδαμε μια κοινωνία των πολιτών να προχωράει σε εντατική χρήση των πορισμάτων του Συνηγόρου του Πολίτη ή και να ασκεί συντεταγμένη κριτική στην ανεξάρτητη αρχή για τις περιπτώσεις που οι παρεμβάσεις της ήταν ανεπαρκείς. Αυτός θα έπρεπε να  είναι λοιπόν ένας προγραμματικός στόχος για έναν νέο αντίστοιχο θεσμό της τοπικής αυτοδιοίκησης: να εμπλέξει την κοινωνία των πολιτών και τις οργανώσεις της, αλλά και τα μέσα ενημέρωσης, όχι μόνο στην διαδικασία της διαμεσολάβησης, αλλά και στην δυναμική αξιοποίηση  των αποτελεσμάτων της. 

ΙV. Οιονεί δικαιοδοτικά όργανα

Οι Συμπαραστάτες οφείλουν να έχουν πλήρη συνείδηση ότι ο ρόλος τους δεν είναι αυτός του εκπροσώπου των δημοτών ή των πολιτών και των επιχειρήσεων. Ο ρόλος της πολιτικής εκπροσώπησης έχει επιφυλαχθεί από τον νομοθέτη για τα άμεσα εκλεγμένα όργανα της διοίκησης των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης. Γι' αυτό και ο “Καλλικράτης” έχει προβλέψει κώλυμα εκλογιμότητας για τους Συμπαραστάτες σε αιρετές θέσεις στις περιοχές που υπηρετούν, ώστε να αποκλεισθούν περιπτώσεις ψηφοθηρικής αξιοποίησης της αποστολής τους. Είναι ακόμη μια εγγύηση της θεσμικής ανεξαρτησίας, καθώς οι Συμπαραστάτες πολύ συχνά θα πρέπει να είναι και σε θέση να απορρίπτουν αβάσιμες καταγγελίες. Το αξίωμα του Συμπαραστάτη δεν συγγενεύει λοιπόν με τους παραδοσιακούς  “πλειοψηφικούς” θεσμούς, αλλά συνοψίζει μια αποστολή πλησιέστερη στους θεσμούς του κράτους δικαίου: την δικαιοσύνη και τις ανεξάρτητες αρχές. Δεν είναι τυχαίο ότι υπάρχουν πρώην δικαστικοί που ανέλαβαν αυτή την αποστολή. Έχουν γραφτεί πάρα πολλά για τον οιονεί δικαιοδοτικό ρόλο των ανεξάρτητων διαμεσολαβητών, ακριβώς λόγω του ότι δεν εκπροσωπούν, αλλά συμπαρίστανται με γνώμονα τους κανόνες δικαίου και της ορθής διοικητικής συμπεριφοράς. Στοιχεία και κριτήρια που απέχουν από τις σκοπιμότητες των πολιτικών και διοικητικών αποφάσεων. Από την άλλη πλευρά, αυτά είναι βέβαια ζητούμενα κι όχι δεδομένα. Οι Συμπαραστάτες πρέπει διαρκώς να αποδεικνύουν ότι αποφασίζουν με γνώμονα τη συνείδησή τους κι όχι τις δημοφιλείς επιλογές της κοινής γνώμης. Πρόκειται για εξαιρετικά δύσκολη συνθήκη, δεδομένου ότι οι Συμπαραστάτες δεν είναι τόσο “προστατευμένοι” θεσμικά και προσωπικά όσο λ.χ. οι δικαστές. 

V. Κρίνοντας την νομοθεσία

Καθώς ο θεσμός έρχεται πολύ κοντά σε δικαιοδοτικές σχέσεις, παρ' όλο που η δέσμευσή του από το κανονιστικό πλαίσιο είναι δεδομένη, ο ρόλος των Συμπαραστατών είναι κριτικός απέναντι και στις γενικές ρυθμίσεις. Λειτουργώντας ως εισηγητής για την εφαρμογή γενικών αρχών, οι οποίες εν πολλοίς εδράζονται στην συνταγματική έννομη τάξη, ο ανεξάρτητος διαμεσολαβητής οφείλει να ειναι κριτικός όχι μόνο απεναντι στην δράση των υπηρεσιών, αλλά και να εντοπίζει τις νομοθετικές αγκυλώσεις που παράγουν κακοδιοίκηση. Η ίδια η έννοια της κακοδιοίκησης είναι ευρύτερη των απλών νομικών παραβάσεων και εκτείνεται σε δομικά προβλήματα, τα οποία ενδέχεται να αφορούν και τις κανονιστικές αρμοδιότητες των οργάνων διοίκησης των δήμων και περιφερειών, αλλά τελικά ακόμη και τις νομοθετικές αστοχίες. Ήδη υπάρχουν Ετήσιες Εκθέσεις ορισμένων Συμπαραστατών που διατυπώνουν ενστάσεις αντισυνταγματικότητας νόμων. Αυτές οι εισηγήσεις μπορούν να είναι εξαιρετικά χρήσιμες για τα όργανα διοίκησης, κατά την συνεννόησή τους με τις κεντρικές αρχές, αλλά ακόμη και στο πλαίσιο της ενάσκησης της νομοθετικής λειτουργίας από το Κοινοβούλιο. Εκεί ακριβώς βρίσκεται κι ένας μείζονος σημασίας λόγος της χρησιμότητας του θεσμού: οι Συμπαραστάτες “ακτινογραφούν”, τελικά, όχι μόνο την τοπική κακοδιοίκηση, αλλά και την κακή νομοθέτηση. Εξυπακούεται ότι η σοβαρότητα μιας τέτοιας παρέμβασης είναι άμεση συνάρτηση της ποιότητας της τεκμηρίωσής της. Σε μια χώρα, όμως, που δεν υπάρχει συνταγματικό δικαστήριο, οι ανεξάρτητες αρχές σε πολλές περιπτώσεις έχει αποδειχθεί ότι συμπληρώνουν, γνωμοδοτικά βεβαίως (και πολύ σπανιότερα, εκτελεστικά), το σχετικό κενό. Η παραγωγή αυτού του αποτελέσματος δεν αφορά, ενδεχομένως, την περίπτωση της διαμεσολάβησης σε ατομική υπόθεση, αλλά την αρμοδιότητα των Συμπαραστατών να διατυπώνουν βελτιωτικές προτάσεις ενόψει σημαντικών προβλημάτων, είτε στο πλαίσιο των Ετήσιων Εκθέσεων, είτε και στο πλαίσιο σύνταξης Ειδικών Προτάσεων που απευθύνονται στα όργανα της διοίκησης του δήμου ή της περιφέρειας.

VΙ. Κριτική των κρινόντων

Οι θεσμοί δεν είναι αυτοσκοποί: κρίνονται από την αποτελεσματικότητά τους. Αποτελεί πια γενική παραδοχή στην διοικητική επιστήμη, αλλά και σε διάφορα άλλα κανονιστικά σύνολα, ότι ένα ολοκληρωμένο σύστημα διοίκησης πρέπει να περιλαμβάνει και τον ανεξάρτητο διαμεσολαβητή για την εξωδικαστική επίλυση διαφορών. Ωστόσο, οι “γενικές παραδοχές” δεν κάμπτουν την -εξίσου γενική- δυσπιστία απέναντι στην δημιουργία νέων υπηρεσιών, ειδικά σε μια περίοδο που επιβάλλεται αυξημένη δημοσιονομική πειθαρχία. Και, καθώς το έργο των Συμπαραστατών δεν θα κριθεί, τουλάχιστον ευθέως, από τα ακυρωτικά δικαστήρια, το ζήτημα θα είναι εαν όντως θα συμβάλουν στην βελτίωση της ποιότητας των υπηρεσιών που παρέχουν οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης. Το αποτέλεσμα αυτό θα είναι μετρήσιμο με διάφορα κριτήρια - ένα από αυτά είναι κατά πόσον η διαμεσολάβηση θα απορροφήσει τις δικαστικές κινήσεις εναντίον των δήμων και περιφερειών. Ένα άλλο είναι κατά πόσον τα μέσα ενημέρωσης θα ασχοληθούν με τις εισηγήσεις των διαμεσολαβητών. Κι ένας τρίτο και πιο θεμελιώδες κριτήριο, εξίσου μετρήσιμο, είναι πόσο απαραίτητος θα γίνει ο νέος θεσμός στους αποδέκτες των υπηρεσιών του, δηλαδή στους ίδιους τους πολιτες. Σε κάθε περίπτωση, όπως συμβαίνει με κάθε προσωποπαγή αποστολή, η κριτική δεν μπορεί παρά να εστιάσει και στο ιδιαίτερο στυλ που θα ακολουθηθεί από τον εκάστοτε φυσικό φορέα του θεσμού. Συνήθως, στις σχετικές αναλύσεις υπερτονίζονται τα  χαρακτηριστικά της ακεραιότητας κι αμεροληψίας, όροι που καμία θεσμική ανεξαρτησία δεν μπορεί να προδιαγράψει. Ωστόσο, τέτοιου είδους προσωπικά χαρακτηριστικά μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο μόνο υποκειμενικών κρίσεων, οι οποίες είναι πάντοτε ευπρόσδεκτες, αλλά βέβαια πρέπει να αντιμετωπίζονται στο πλαίσιο που διατυπώνονται, με την αναπόφευκτη συναξιολόγηση και του εκάστοτε κρίνοντος. 

(Δημοσιεύθηκε στο τεύχος Οκτωβρίου 2012 του περιοδικού "The Book's Journal").