Διαφάνεια της κρατικής δράσης και προστασία προσωπικών δεδομένων

Μία συνήθης προσχηματική δικαιολογία βάσει της οποίας το Δημόσιο απορρίπτει την αίτηση πρόσβασης σε έγγραφα και σε άλλες πληροφορίες που κατέχει είναι το «απόρρητο» των προσωπικών δεδομένων. Η προστασία των δεδομένων αυτών, η οποία, στην πραγματικότητα, δεν θεσπίζει «απόρρητο», αλλά ένα σύστημα κανόνων, εγγυήσεων, διαδικασιών και δικαιωμάτων που, σε κάθε περίπτωση, οργανώνει τις δέουσες σταθμίσεις ενόψει της διαχείρισης προσωπικών πληροφοριών, «επιστρατεύεται» για να αντιμετωπισθεί ένας παραδοσιακός αντίπαλος της γραφειοκρατίας: η διαφάνεια.

Από την άλλη πλευρά, η διαφάνεια, που επιβάλλει την φανερή δράση της εξουσίας, επιστρατεύεται όταν οι κυβερνώντες δεν μπορούν να αντιμετωπίσουν ουσιαστικά ένα ζήτημα και καταφεύγουν στη δημόσια διαπόμπευση των προσώπων που φέρονται ως η «πέτρα του σκανδάλου». Η μαζική δημοσιοποίηση ονομάτων «παραβατών» πάσης φύσεως ηθικής ή άλλης τάξης προβάλλεται ως η (επικοινωνιακή) λύση στο πρόβλημα: υποτίθεται ότι η αποστροφή που θα επιδείξει η κοινή γνώμη για τους «παραβατες» θα περιορίσει τέτοια δράση όποιου γνωρίζει εκ των προτέρων ότι θα εκτεθεί. Η ευθύνη των κυβερνώντων αποσείεται με τη μέθοδο της δημοσιοποίησης προσωπικών δεδομένων, η οποία στην πραγματικότητα αποτελεί απλώς μια λύση που θολώνει τα νερά και αποπροσανατολίζει την κοινή γνώμη από τον πραγματικό λόγο στον οποίο οφείλεται: την ανικανότητα ουσιαστικής αντιμετώπισης των προβλημάτων που υποτίθεται ότι λύνει.

Και στις δύο περιπτώσεις, η στρέβλωση τόσο της αρχής της διαφάνειας όσο και της προστασίας των προσωπικών δεδομένων, δημιουργεί την εντύπωση ότι ανάμεσα σε αυτές τις έννοιες υπάρχει σχέση «έντασης», αν όχι αντινομίας.

Στην πραγματικότητα, χωρίς να ελλείπουν και οι δυσχερείς περιπτώσεις που πράγματι η μία αρχή εμφανίζεται ως αντιστρατευόμενη την άλλη, αφενός στην «καρδιά» του συστήματος της προστασίας προσωπικών δεδομένων βρίσκεται η διαφάνεια (και όχι το απαραβίαστο απόρρητο), ενώ αφετέρου, η αληθινή διαφάνεια προϋποθέτει την τήρηση μιας δέσμης κανόνων που βρίσκονται επίσης στην ραχοκοκαλιά της προστασίας των προσωπικών δεδομένων.

Και αυτό γιατί, αφενός, κεντρική θέση στο δίκαιο της προστασίας προσωπικών δεδομένων έχει το δικαίωμα του πληροφοριακού αυτοκαθορισμού: καθένας έχει το δικαίωμα να ξέρει ποιος, που και για ποιο σκοπό επεξεργάζεται τα προσωπικά του δεδομένα. Άρα, η επεξεργασία αυτών των πληροφοριών πρέπει να γίνεται με πλήρη διαφάνεια έναντι του υποκειμένου των δεδομένων.

Αφετέρου, η δημοσιοποίηση προσωπικών δεδομένων, προκειμένου να εξυπηρετεί την αλήθεια και να αποκαλύπτει στις πραγματικές τους διαστάσεις τις σχετικές πληροφορίες, θα πρέπει να σέβεται την αρχή της ακρίβειας των δεδομένων, την αρχή της σχετικότητας τους προς το θέμα και την αρχή της επικαιροποίησης, ώστε ό,τι μεταδίδεται να ανταποκρίνεται στην πραγματικότητα. Οι αρχές αυτές είναι δεσμευτικοί κανόνες, προκειμένου η επεξεργασία προσωπικών δεδομένων να είναι σύννομη και θεμιτή.

Την σχέση αλληλοσυμπλήρωσης ανάμεσα σε διαφάνεια και προστασία προσωπικών δεδομένων πραγματεύεται ο κ. Σπυρίδων B. Βλαχόπουλος, λέκτορας της Νομικής Σχολής του Πανεπιστημίου Αθηνών, στο ομώνυμο βιβλίο του που κυκλοφόρησε πρόσφατα («Διαφάνεια της κρατικής δράσης & προστασία προσωπικών δεδομένων – Τα όρια μεταξύ αποκάλυψης και απόκρυψης στην εκτελεστική εξουσία») από τις εκδόσεις Αντ.Ν.Σάκκουλα.

Στην Ελλάδα δεν έχουμε ένα νομοθέτημα για την κατοχύρωση της ελευθερίας της πληροφόρησης και τους περιπτωσιολογικούς περιορισμούς της ενόψει άλλων αγαθών, όπως η προστασία προσωπικών δεδομένων και τα απόρρητα. Έχουμε μόνο γενικόλογες συνταγματικές κατοχυρώσεις της διαφάνειας (ορισμένες εκ των οποίων αντίκεινται και στο κοινοτικό δίκαιο), καθώς και προβληματικές αλληλοσυγκρουόμενες, αντιφατικές και παλαιάς κοπής νομοθετικές διατάξεις που διέπουν την «αίτηση για χορήγηση αντιγράφων» από τις διοικητικές υπηρεσίες. Η ανασφάλεια δικαίου που συνεπάγεται αυτό το καθεστώς είναι τεράστια και έχει οδηγήσει σε περιπτωσιολογική αντιμετώπιση από τα αρμόδια όργανα που είναι επιφορτισμένα άμεσα ή έμμεσα με την τήρηση της αρχής της διαφάνειας στον δημόσιο τομέα. Υπάρχει, αυτή τη στιγμή, ένα πλήθος αποφάσεων δικαστηρίων, παραγγελιών εισαγγελέων πρωτοδικών, γνωμοδοτήσεων του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους, αποφάσεων της Αρχής Προστασίας Δεδομένων Προσωπικού Χαρακτήρα, του Εθνικού Συμβουλίου Ραδιοτηλεόρασης, πορισμάτων και εκθέσεων του Συνηγόρου του Πολίτη που ρυθμίζουν πάμπολλες περιπτώσεις ως προς την «σύγκρουση» της διαφάνειας με την προστασία των προσωπικών δεδομένων. Για το θέμα αυτό έχουν γραφτεί επίσης ευάριθμα άρθρα, μονογραφίες και μελέτες στον νομικό τύπο, ενώ το θέμα έχει απασχολήσει αρκετές φορές και τα μέσα μαζικής ενημέρωσης, καθώς η αρχή της διαφάνειας και ο τρόπος με τον οποίο αντιμετωπίζεται από την εξουσία αποτελεί πρωτίστως ένα πολιτικό ζήτημα. Ο ηθικιστικός τόνος που συνοδεύει την πολιτική ρητορεία για την καταπολεμηση της διαφθοράς και η «πολιτική της μηδενικής ανοχής», αλλά και η φετιχοποίηση των προσωπικών δεδομένων αποτελούν βαθύτατες στρεβλώσεις που αλλοιώνουν το νόημα των θεμελιωδών αυτών προταγμάτων ενός δημοκρατικού κράτους δικαίου.

Αυτό τον ορυμαγδό ετερόκλητων νομολογιών και απόψεων επεξεργάστηκε και ταξινόμησε ο κ. Βλαχόπουλος στο έργο του, εξάγοντας κανόνες στάθμισης που διέπουν την υλοποίηση της διαφάνειας στη διασταύρωσή την προστασία προσωπικών δεδομένων. Ανεξάρτητα από τις προσωπικές θέσεις που λαμβάνει σε επιμέρους ζητήματα που ανακύπτουν, τις οποίες διαχωρίζει ευκρινώς από την παρουσίαση των –όποιων- «αντικειμενικοτήτων» εντοπίζει σε ένα ούτως ή άλλως ρευστό περιβάλλον, η μελέτη του κ. Βλαχόπουλου αποτελεί την πιο σοβαρή, αξιόπιστη, ενημερωμένη και πλήρη παρουσίαση των προβλημάτων και των λύσεων που ανέκυψαν στην πράξη. Το βιβλίο αυτό αποτελεί ένα έργο αναφοράς που, ελλείψει της ειδικής FOI νομοθεσίας, αποτελεί τον πιο έγκυρο οδηγό για το πότε πρέπει να επιτρέπεται και πότε όχι η κοινοποίηση προσωπικών δεδομένων από το κράτος.

Ξεπερνώντας την απλή έκθεση του ίδιου του ισχύοντος θεσμικού πλαισίου, το βιβλίο αυτό προσδιορίζει ιδιαίτερα αναλυτικά ποια είναι τα κριτήρια της στάθμισης που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη προκειμένου να αποφασιστεί αν είναι επιτρεπόμενη η κοινοποίηση προσωπικών δεδομένων από το κράτος ή όχι. Αυτό το τμήμα του έργου είναι το πιο σημαντικό από πρακτικής, αλλά και επιστημονικής απόψεως. Ο κατάλογος αυτών των κριτηρίων αναπτύσσεται γύρω από τους άξονες: κρατικοί αξιωματούχοι-τρίτα πρόσωπα, συνάφεια προσωπικών δεδομένων με άσκηση δημόσιων καθηκόντων, δημόσιος-ιδιωτικός βίος, φύση των προσωπικών δεδομένων, ένταση της προσβολής, συνεκτίμηση άλλων έννομων αγαθών, το πρόσωπο που ζητεί την πρόσβαση και οι λόγοι του αιτήματος πρόσβασης. Για κάθε κριτήριο ακολουθεί ιδιαίτερη ανάλυση ειδικών πτυχών κάθε περίπτωσης.

Ο συγγραφέας, όπως και όλοι όσοι έχουμε ασχοληθεί με τα ζητήματα αυτά, καταλήγει ότι το ισχύον καθεστώς στην Ελλάδα έχει ένα βασικό χαρακτηριστικό: την ανασφάλεια δικαίου. Όπως αναφέρει συγκεκριμένα: «[η] συνεφαρμογή όλων των κριτηρίων στάθμισης αποτελεί μια ιδιαίτερα πολύπλοκη διανοητική διαδικασία, το αποτέλεσμα της οποίας δεν μπορεί να προβλεφθεί εκ των προτέρων, ιδιαίτερα αν ληφθούν υπόψη οι ειδικότερες διαφοροποιήσεις που επιχειρήθηκαν σε κάθε ένα από τα κριτήρια της στάθμισης. Εάν στα ανωτέρω συνυπολογισθεί η έλλειψη νομικής παιδείας εκ μέρους των δημοσίων υπαλλήλων που θα κληθούν να αποφανθούν επί του αιτήματος πρόσβασης σε ένα διοικητικό έγγραφο με προσωπικά δεδομένα τρίτων προσώπων, ο φόρτος εργασίας τους, η νομοθετική επιταγή διεκπεραίωσης του αιτήματος πρόσβασης στα διοικητικά έγγραφα εντός της σύντομης προθεσμίας των είκοσι ημερών και η απειλή των βαρύτατων διοικητικών και ποινικών κυρώσεων σε περίπτωση παράνομης επεξεργασίας προσωπικών δεδομένων, τότε η απαίτηση της διενέργειας της πολύπλοκης διαδικασίας της στάθμισης συμφερόντων στην κάθε συγκεκριμένη περίπτωση μπορεί να οδηγήσει στην πράξη στην παραπομπή του σχετικού αιτήματος του διοικούμενου στο ΝΣΚ ή στην ΑρχΠροστΔεδΠροσΧαρ, οπότε εκ των πραγμάτων δεν θα μπορεί να τηρηθεί σε πολλές περιπτώσεις η νομοθετικά επιβαλλόμενη προθεσμία απάντησης των είκοσι ημερών, αφαιρώντας έτσι από το δικαίωμα πρόσβασης στα διοικητικά έγγραφα τη δραστικότητά του.»

Ο συγγραφέας αναδεικνύει επίσης μία διάσταση που σπανίως εφαρμόζεται στην πράξη, ενώ αποτελεί συνταγματική επιταγή: το γεγονός ότι πριν κοινοποιηθούν έγγραφα με προσωπικά δεδομένα από το κράτος, θα πρέπει όχι απλώς να ενημερώνεται το υποκείμενο των δεδομένων, αλλά να ζητείται και η άποψή του. Το δικαίωμα της προηγούμενη ακρόασης πριν η Διοίκηση επιβάλει ένα δυσμενές μέτρο στον διοικούμενο κατοχυρώνεται από το άρθρο 20§2 του Συντάγματος. Ωστόσο, ούτε στους νόμους για την πρόσβαση στα δημόσια έγγραφα, ούτε στην νομοθεσία για την προστασία προσωπικών δεδομένων αναφέρεται ότι θα πρέπει να ζητείται η ίδια η γνώμη του υποκειμένου πριν την κοινοποίηση των δεδομένων του! Όσο κι αν, από μία πρώτη άποψη, ακούγεται ιδιαίτερα γραφειοκρατικό το να καλείται το υποκείμενο των δεδομένων να διατυπώσει την γνώμη του πριν τυχόν χορηγηθούν τα δεδομένα του, δεν παύει να αποτελεί ένα συνταγματικό δικαίωμά του, το οποίο θα πρέπει να τηρείται, εκτός ίσως από έκτακτες περιπτώσεις. Ο συγγραφέας αναδεικνύει, ωστόσο, και δύο πτυχή αυτού του δικαιώματος που αποφορτίζουν τελικά τη διοίκηση από δυσχερέστερες εκτιμήσεις: αν το υποκείμενο των δεδομένων δώσει την συγκατάθεσή του για τη χορήγηση, δεν χρειάζεται να γίνουν οι πολύπλοκες σταθμίσεις που προβλέπονται από το νόμο και την νομολογία. Από την άλλη πλευρά, ακόμη κι αν το υποκείμενο δεν δίνει τη συγκατάθεσή του, ο συγγραφέας εύστοχα αναφέρει ότι η λήψη υπόψη των απόψεων του υποκειμένου των δεδομένων διευκολύνει τελικά τη στάθμιση, διότι προσθέτει νέα στοιχεία και συγκεκριμενοποιεί τα κριτήρια που πρέπει να ληφθούν υπόψη.

Τελικά, η διαδικασία της χορήγησης ή μη εγγράφων που περιέχουν προσωπικά δεδομένα από έναν δημόσιο οργανισμό είναι μία σύνθετη πράξη που θυμίζει, σε αρκετά σημεία, δικαστική κρίση. Ο συγγραφέας συντάσσεται με την άποψη που τείνει να εδραιωθεί στην θεωρία: η αποφασιστική αρμοδιότητα για την χορήγηση εγγράφων θα πρέπει να ανατεθεί στην Αρχή Προστασίας Δεδομένων, η οποία θα πρέπει να μετονομαστεί σχετικά, όπως έγινε και με την αγγλική Αρχή (που εξελίχθηκε σε Information Commissioner), τον Γερμανό Επίτροπο Προστασίας Δεδομένων και Πρόσβασης στην Πληροφόρηση, αλλά και άλλες Αρχές του ευρωπαϊκού χώρου. Κι αυτό γιατί με τις σημερινές της αρμοδιότητες, η ελληνική Αρχή απλώς μπορεί να γνωμοδοτεί πότε δεν απαγορεύεται η χορήγηση εγγράφων κι όχι να επιβάλει την χορήγηση τους όταν αυτό επιβάλλεται (με την εξαίρεση της υποχρεωτικής πρόσβασης του υποκειμένου στα δεδομένα που το αφορούν). Είναι ιδιαίτερα ευτυχές ότι αυτή η πρόταση που διατύπωσα σε ένα άρθρο το 2005 στο Digesta υποστηρίζεται σταδιακά και από άλλους συναδέλφους που ασχολούνται με τα ζητήματα της πρόσβασης στη δημόσια πληροφορία.

Πρέπει, όμως, να παρατηρηθεί ότι το πρόβλημα δεν εντοπίζεται μόνο στο δίπολο διαφάνεια – προστασία προσωπικών δεδομένων, αλλά στο δίπολο διαφάνεια – προστατευόμενες πληροφορίες. Προκειμένου το δημόσιο να αντιμετωπίσει τον «εχθρό»-διαφάνεια επικαλείται και άλλες νομοθεσίες, όπως η πνευματική – βιομηχανική ιδιοκτησία, το εμπορικό απόρρητο κ.λπ. Στην περίπτωση που μια Ανεξάρτητη Αρχή αναλάβει την αρμοδιότητα να διατάσσει με εκτελεστές πράξεις τον δημόσιο τομέα να χορηγεί ή να μην χορηγεί αντίγραφα των πληροφοριών που κατέχει θα πρέπει να είναι σε θέση να κρίνει και επί τη βάσει «συγκρούσεων» ανάμεσα σε διαφάνεια και κάθε φύση προστατευόμενης πληροφορίας. Έτσι δεν αρκεί μια «Αρχή Προστασίας Δεδομένων Προσωπικού Χαρακτήρα και Πρόσβασης στην Πληροφόρηση», όπως υποστηρίζει ο κ. Βλαχόπουλος, αλλά μία «Αρχή Προστασίας και Διακίνησης της Πληροφορίας». Ή ακόμη καλύτερα, επειδή –τελικά- ο συλλογικός χαρακτήρας της ΑΠΔΠΧ δεν έχει κανένα νόημα, αφού ο κόσμος «αναγνωρίζει» ως υπεύθυνο πρόσωπο –στην καλύτερη περίπτωση- τον Πρόεδρό της, ένας Επόπτης Προστασίας και Διακίνησης Πληροφοριών, κατά το πρότυπο του Γερμανού Επιτρόπου.

Από την άλλη πλευρά, το πρόβλημα της πρόσθετης γραφειοκρατίας και κυρίως της καθυστέρησης δεν φαίνεται να λύνεται με την ίδρυση μιας κεντρικής Αρχής που θα αποφαίνεται κυριαρχικά πότε πρέπει να παρέχεται πρόσβαση και πότε όχι. Αυτό που πρέπει να γίνει είναι σε κάθε υπηρεσία ένας, κατά το δυνατόν εξειδικευμένος, υπάλληλος, ένας εσωτερικός Επόπτης Προστασίας και Διακίνησης Πληροφοριών, να αποφαίνεται για το πότε ένα έγγραφο πρέπει να δοθεί ή όχι. Πρόκειται για το θεσμό του Υπεύθυνου Προστασίας Δεδομένων, το πρόσωπο δηλαδή που -με πλήρη ανεξαρτησία από τον προϊστάμενό του, χωρίς δηλαδή να δέχεται ή να ζητά εντολές ως προς αυτή την αρμοδιότητά του- διασφαλίζει εκ του σύνεγγυς ότι όλοι οι κανόνες για την χορήγηση ή μη των στοιχείων γίνονται σεβαστοί. Τέτοιοι λειτουργοί υπηρετούν σε κάθε όργανο της Ευρωπαϊκής Κοινότητας (Ευρωπαϊκή Επιτροπή, Ευρωβουλή, Συμβούλιο ΕΕ, Διαμεσολαβητής κλπ) και ελέγχουν την ροή των προσωπικών πληροφοριών από και προς αυτά, σε συνεργασία με την κεντρική αρχή, τον Ευρωπαίο Επόπτη Προστασίας Δεδομένων. Ο θεσμός αυτός του αποκεντρωμένου ελέγχου για την προστασία προσωπικών δεδομένων έχει διαδοθεί στην Ευρώπη και λειτουργεί στην Γερμανία, την Γαλλία, το Λουξεμβούργο, την Σουηδία και σε άλλες χώρες. Εδώ, αυτό που προτείνουμε είναι ο εσωτερικός υπεύθυνος προστασίας δεδομένων, να έχει και την αρμοδιότητα της χορήγησης αντιγράφων (θέση που διατύπωσα στο βιβλίο «Περαιτέρω χρήση πληροφοριών του δημόσιου τομέα – Ερμηνεία Ν.3448/2006"). Η διασφάλιση της ανεξαρτησίας κατά την ενάσκηση αυτού του καθήκοντος επιβάλλεται λόγω της οιονεί «δικαστικής» όπως είπαμε, φύσης, της διαδικασίας χορήγησης ή μη πληροφοριών που περιέχουν προσωπικά δεδομένα ή άλλες προστατευόμενες πληροφορίες. Μία τέτοια προωθημένη θεσμική τομή, η οποία δανείζεται στοιχεία από τον χώρο της αυτορρύθμισης και της λειτουργίας εσωτερικών «Συνηγόρων» (Ombudsmen) στον χώρο της ιδιωτικής οικονομίας (λ.χ. Τραπεζικός Μεσολαβητής) ή και της κομματικής οργάνωσης (στο ΠΑ.ΣΟ.Κ. λειτουργεί ο θεσμός του «Συνηγόρου του Μέλους και του Φίλου», εσωτερική ανεξάρτητη αρχή ως όργανο αυτορρύθμισης), σε συνδυασμό με την θέσπιση ενός Freedom of Information Act θα δώσει θεσμικές λύσεις σε όλα τα προβλήματα που επισημαίνει ο κ. Βλαχόπουλος στο βιβλίο του. Από κει και πέρα, η πρακτική αποτελεσματικότητα θα είναι ζήτημα προσώπων.

To βιβλίο αυτό είναι καίριας σημασίας και η χρησιμότητά του αδιαμφισβήτητη για κάθε υπηρεσία του δημόσιου τομέα, αλλά και για κάθε δικηγόρο. Η αξία αυτή συνδέεται και με την διαπίστωση ότι τελικά η επιστήμη μπορεί να διαδραματίσει και ρυθμιστικό ρόλο σε τομείς που ο νομοθέτης και η διοίκηση διστάζουν ή τελούν εν υπνώσει.