Παρασκευή, Νοεμβρίου 02, 2012

O θεσμός του τοπικού διαμεσολαβητή



Ι. Ανεξαρτησίες 

Είναι προδιαγεγραμμένο ότι κάθε νέος δημόσιος θεσμός που δεν  αποτελεί συνέχεια κάποιας βαθειάς ρίζας του ελληνικού διοικητικού συστήματος, θα αντιμετωπίσει έντονη καχυποψία από την κοινή γνώμη, αλλά κι από τους “ειδικούς”. Ιδίως στην περίπτωση που ο πυρήνας της λειτουργίας του αναφέρεται στην ανεξαρτησία, μια άκρως αμφισβητούμενη έννοια που αποκτά διαφορετικό περιεχόμενο, ανάλογα με τα συμφραζόμενα και το συγκείμενο. Ας ξεκινήσουμε λοιπόν από εκεί. Ανεξαρτησία, σε ένα διοικητικό σχήμα είναι, πολύ απλά, η έλλειψη προϊσταμένης αρχής. Όταν ένα διοικητικό όργανο δεν υπακούει σε εντολές ανωτέρων, επειδή δεν υπάγεται στην ιεραρχία, αλλά έχει ιδρυθεί και λειτουργεί παράλληλα προς αυτήν, αποτελεί έναν ανεξάρτητο θεσμό. Το κλασικότερο παράδειγμα όλων: τα δικαστήρια. Με διοικητικούς – και συνταγματικούς – όρους, τα δικαστήρια είναι εντελώς ανεξάρτητα από την πυραμίδα της ελληνικής δημόσιας διοίκησης. Αλλά αυτό είναι ένα παράδειγμα τόσο σχολικό πια, που η χρησιμότητά του φαίνεται να χάνει την βασική λειτουργία του, δηλαδή την προώθηση μιας αναλογικής σκέψης. Ωστόσο, δεν θα παραιτηθώ τόσο γρήγορα από αυτό: η de jure διοικητική ανεξαρτησία  που απολαμβάνουν αδιαμφισβήτητα τα δικαστήρια αποτελεί κενό τύπο, αν δεν συνοδεύεται από τήρηση πολλαπλών εγγυήσεων λειτουργικής αυτοτέλειας, ακόμη και υλικοτεχνικής, εγγυήσεων που προϋποθέτουν, τελικά, αυτοπεριορισμό του ελεγχόμενου. Αυτό είναι σαφέστατα ζητούμενο και για τις άλλες ανεξάρτητες αρχές, πέραν των δικαστικών. Η “πραγματική” ανεξαρτησία, εξάλλου, δεν μπορεί παρά να έχει και αμιγώς πολιτικά χαρακτηριστικά, τα οποία αναζητώνται κάθε φορά στην διαδικασία ανάδειξης των προσώπων. Όσο πιο υψηλό είναι το επίπεδο της συναίνεσης που πρέπει να επιτευχθεί για την ανάδειξη των προσώπων, τόσο πιο αυξημένος είναι και ο δείκτης της ανεξαρτησίας.  Συνοψίζοντας λοιπόν, η έλλειψη προϊστάμενης αρχής, η λειτουργική αυτοτέλεια και η ευρεία συναίνεση για την ανάδειξη του προσώπου είναι τα τρία κριτήρια για να αξιολογηθεί κατά πόσον ένας δημόσιος θεσμός είναι ανεξάρτητος. Και τα τρία αυτά χαρακτηριστικά καταγράφονται στο Πρόγραμμα “Καλλικράτης”, στα κεφάλαια της θέσπισης των δημοτικών και περιφερειακών διαμεσολαβητών, δηλαδή στα άρθρα για τον “Συμπαραστάτη του Δημότη και της Επιχειρησης” και τον “Περιφερειακό Συμπαραστάτη του Πολίτη και της Επιχείρησης”. 

ΙΙ. Θεσμικές συγγένειες και στόχοι

Ο ρόλος των νέων αυτών θεσμών που καλούνται να αναδείξουν με αυξημένες πλειοψηφίες οι δημοτικές και περιφερειακές αρχές, αφορά την υποδοχή καταγγελιών από τους άμεσα θιγόμενους πολίτες για τα φαινόμενα κακοδιοίκησης από τις υπηρεσίες των δήμων και των περιφερειών. Παράλληλα, οι Συμπαραστάτες διατυπώνουν και προτάσεις βελτίωσης της δημοτικής διοίκησης, όταν εντοπίζουν αυτεπαγγέλτως σημαντικά προβλήματα κακοδιοίκησης, με υποχρεωτική μάλιστα, κατά τον νόμο, δημόσιότητα: τα σχετικά κείμενά τους αναρτώνται σύμφωνα με τον “Καλλικράτη” στις ιστοσελίδες του οικείου δήμου ή περιφέρειας. Πρόκειται, λοιπόν, για θεσμικούς διαμεσολαβητές, οι οποίοι λειτουργούν όπως το μοντέλο του Συνηγόρου του Πολίτη, ανεξάρτητης αρχής που έχει ήδη συμπληρώσει 14 χρόνια λειτουργίας στην Ελλάδα. Θα μπορούσε κάποιος, σε αυτό το σημείο, να διατυπώσει δύο ερωτήσεις: η πρώτη αφορά την σκοπιμότητα της λειτουργίας τοπικών Συνηγόρων και η δεύτερη αφορά την αποτελεσματικότητα του ίδιου του Συνηγόρου του Πολίτη. Ας δούμε την πρώτη ερώτηση: τί χρειάζεται τοπικός διαμεσολαβητής, αφού υπάρχει ο εθνικός; Η απάντηση ξεκινάει από το ίδιο το Σύνταγμα, στο άρθρο 102 του οποίου αναφέρεται ότι για τις τοπικές υποθέσεις αρμοδιότητα έχουν κατ' αρχήν οι τοπικές αρχές (κι όχι η κεντρική, κρατική διοίκηση). Ο Συνήγορος του Πολίτη έχει το ρόλο αυτόν για όλη την κεντρική δημόσια διοίκηση, ενώ για να αντεπεξέλθει στον τεράστιο φόρτο εργασίας, ο νομοθέτης τον απάλλαξε από κάποιες κατηγορίες υποθέσεων: εάν έχει παρέλθει 6μηνο δεν παρεμβαίνει, εάν η υπόθεση εκκρεμεί σε δικαστήριο είναι αναρμόδιος, εάν η υπόθεση αφορά υπηρεσιακή κατάσταση δημοσίων υπαλλήλων δεν διαμεσολαβεί κ.τ.λ. Οι Συμπαραστάτες είναι απαλλαγμένοι από αυτούς τους αποκλεισμούς, ενώ, ταυτόχρονα, η εγγύτητά τους προς τις  αρχές της τοπικής αυτοδιοίκησης επιτρέπουν την αμεσότερη επίλυση των προβλημάτων (ο “Καλλικράτης” επιβάλλει την απάντηση στον πολίτη σε 30 ημέρες), αλλά και την σταδιακά αποκτώμενη αυξημένη εξειδίκευση και κωδικοποίηση των προβλημάτων κακοδιοίκησης στους δήμους και τις περιφέρειες. Αυτά, όμως, είναι τα γενικά χαρακτηριστικά, ενώ η ερώτηση για την σκοπιμότητα θα απαντηθεί στην ουσία της από την αποτελεσματικότητα των παρεμβάσεων των Συμπαραστατών. Υπάρχουν ήδη πάνω από 25 Συμπαραστάτες του Δημότη και της Επιχείρησης και 6 Περιφερειακοί Συμπαραστάτες του Πολίτη και της Επιχείρησης, οι οποίοι εκλέχθηκαν από τα αντίστοιχα συμβούλια αιρετών, με την αυξημένη πλειοψηφία των 2/3, ενώ σε όλη τη χώρα οι σχετικές διαδικασίες ανάδειξής τους συνεχίζονται. Όσοι και όσες εκλέχθηκαν και λειτούργησαν το 2011, πρώτο έτος ουσιαστικής εφαρμογής του “Καλλικράτη”, έχουν ήδη δημοσιεύσει τις Ετήσιες Εκθέσεις τους, οι οποίες αναρτώνται υποχρεωτικά στις ιστοσελίδες των οργανισμών που υπηρετούν. Μέσα από αυτές τις Ετήσιες Εκθέσεις βρίσκουμε μια  “ακτινογραφία” του εκάστοτε οργανισμού τοπικής αυτοδιοίκησης, διαμορφωμένη από τις καταγγελίες που αντιμετώπισαν οι Συμπαραστάτες, αλλά και από τις λύσεις που πρότειναν για τα φαινόμενα κακοδιοίκησης κάθε περιοχής. 

ΙΙΙ. Λογοδοσία και διαφάνεια 

Η δουλειά του διαμεσολαβητή, εκ των πραγμάτων φέρνει την διοίκηση σε θέση λογοδοσίας. Το στάδιο της διαμεσολάβησης και οι απαντήσεις που οφείλουν να δώσουν οι υπηρεσίες, τις υποχρεώνει να αιτιολογήσουν τις πράξεις ή τις παραλήψεις τους. Η ίδια η αιτιολόγηση, που δεν γίνεται πια στο πλαίσιο μιας δικαστικής διαδικασίας (με όλο το κόστος, την καθυστέρηση αλλά και την -ας το παραδεχθούμε-  στατικότητα που χαρακτηρίζει μια τέτοια παρέμβαση), αποτελεί στοιχείο εμβάθυνσης της δημοκρατίας. Όταν η λογοδοσία αυτή αποκτά και υποχρεωτική διαδικτυακή δημοσιότητα, το θεσμικό μείγμα γίνεται εξαιρετικά ενδιαφέρον για την ποιότητα των  δημόσιων αποφάσεων, καθώς αποκτά και το συστατικό της διαφάνειας. Προϋπόθεση, βέβαια, για να λειτουργήσουν όλα αυτά είναι να θέλει η διοίκηση να ελεγχθεί. Η διοίκηση θα θέλει να ελεγχθεί από μόνη της, όχι μόνο εάν είναι “πεφωτισμένη”, αλλά, κυρίως, εάν υπάρχει ενδιαφέρον των πολιτών να παρακολουθήσουν διαδικασίες λογοδοσίας και διαφάνειας. Άφησα σκόπιμα αναπάντητο το ερώτημα για την αποτελεσματικότητα του Συνηγόρου του Πολίτη, καθώς θεωρώ  θεμελιώδες κριτήριο την αξιοποίηση του έργου του από τους πολίτες. Η επιτυχία ή μη μιας ελεγκτικής αρχής που μοναδικό μέσο επιβολής έχει την ισχυρή τεκμηρίωση – κι όχι εκτελεστικές ή κανονιστικές αρμοδιότητες – καθώς και την δημοσιότητα των κρίσεών της, προϋποθέτει σε μεγάλο βαθμό την ενεργητική συμμετοχή των πολιτών. Όχι μόνο ως προς την χρήση των παρεχόμενων υπηρεσιών διαμεσολάβησης, αλλά και ως προς την μετέπειτα αξιοποίηση  των προϊόντων της, στο πλαίσιο του δημόσιου διαλόγου, της νομικής κριτικής ή και της πολιτικής αντιπαράθεσης. Η αλήθεια είναι ότι, σε όλα αυτά τα χρόνια, δεν είδαμε μια κοινωνία των πολιτών να προχωράει σε εντατική χρήση των πορισμάτων του Συνηγόρου του Πολίτη ή και να ασκεί συντεταγμένη κριτική στην ανεξάρτητη αρχή για τις περιπτώσεις που οι παρεμβάσεις της ήταν ανεπαρκείς. Αυτός θα έπρεπε να  είναι λοιπόν ένας προγραμματικός στόχος για έναν νέο αντίστοιχο θεσμό της τοπικής αυτοδιοίκησης: να εμπλέξει την κοινωνία των πολιτών και τις οργανώσεις της, αλλά και τα μέσα ενημέρωσης, όχι μόνο στην διαδικασία της διαμεσολάβησης, αλλά και στην δυναμική αξιοποίηση  των αποτελεσμάτων της. 

ΙV. Οιονεί δικαιοδοτικά όργανα

Οι Συμπαραστάτες οφείλουν να έχουν πλήρη συνείδηση ότι ο ρόλος τους δεν είναι αυτός του εκπροσώπου των δημοτών ή των πολιτών και των επιχειρήσεων. Ο ρόλος της πολιτικής εκπροσώπησης έχει επιφυλαχθεί από τον νομοθέτη για τα άμεσα εκλεγμένα όργανα της διοίκησης των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης. Γι' αυτό και ο “Καλλικράτης” έχει προβλέψει κώλυμα εκλογιμότητας για τους Συμπαραστάτες σε αιρετές θέσεις στις περιοχές που υπηρετούν, ώστε να αποκλεισθούν περιπτώσεις ψηφοθηρικής αξιοποίησης της αποστολής τους. Είναι ακόμη μια εγγύηση της θεσμικής ανεξαρτησίας, καθώς οι Συμπαραστάτες πολύ συχνά θα πρέπει να είναι και σε θέση να απορρίπτουν αβάσιμες καταγγελίες. Το αξίωμα του Συμπαραστάτη δεν συγγενεύει λοιπόν με τους παραδοσιακούς  “πλειοψηφικούς” θεσμούς, αλλά συνοψίζει μια αποστολή πλησιέστερη στους θεσμούς του κράτους δικαίου: την δικαιοσύνη και τις ανεξάρτητες αρχές. Δεν είναι τυχαίο ότι υπάρχουν πρώην δικαστικοί που ανέλαβαν αυτή την αποστολή. Έχουν γραφτεί πάρα πολλά για τον οιονεί δικαιοδοτικό ρόλο των ανεξάρτητων διαμεσολαβητών, ακριβώς λόγω του ότι δεν εκπροσωπούν, αλλά συμπαρίστανται με γνώμονα τους κανόνες δικαίου και της ορθής διοικητικής συμπεριφοράς. Στοιχεία και κριτήρια που απέχουν από τις σκοπιμότητες των πολιτικών και διοικητικών αποφάσεων. Από την άλλη πλευρά, αυτά είναι βέβαια ζητούμενα κι όχι δεδομένα. Οι Συμπαραστάτες πρέπει διαρκώς να αποδεικνύουν ότι αποφασίζουν με γνώμονα τη συνείδησή τους κι όχι τις δημοφιλείς επιλογές της κοινής γνώμης. Πρόκειται για εξαιρετικά δύσκολη συνθήκη, δεδομένου ότι οι Συμπαραστάτες δεν είναι τόσο “προστατευμένοι” θεσμικά και προσωπικά όσο λ.χ. οι δικαστές. 

V. Κρίνοντας την νομοθεσία

Καθώς ο θεσμός έρχεται πολύ κοντά σε δικαιοδοτικές σχέσεις, παρ' όλο που η δέσμευσή του από το κανονιστικό πλαίσιο είναι δεδομένη, ο ρόλος των Συμπαραστατών είναι κριτικός απέναντι και στις γενικές ρυθμίσεις. Λειτουργώντας ως εισηγητής για την εφαρμογή γενικών αρχών, οι οποίες εν πολλοίς εδράζονται στην συνταγματική έννομη τάξη, ο ανεξάρτητος διαμεσολαβητής οφείλει να ειναι κριτικός όχι μόνο απεναντι στην δράση των υπηρεσιών, αλλά και να εντοπίζει τις νομοθετικές αγκυλώσεις που παράγουν κακοδιοίκηση. Η ίδια η έννοια της κακοδιοίκησης είναι ευρύτερη των απλών νομικών παραβάσεων και εκτείνεται σε δομικά προβλήματα, τα οποία ενδέχεται να αφορούν και τις κανονιστικές αρμοδιότητες των οργάνων διοίκησης των δήμων και περιφερειών, αλλά τελικά ακόμη και τις νομοθετικές αστοχίες. Ήδη υπάρχουν Ετήσιες Εκθέσεις ορισμένων Συμπαραστατών που διατυπώνουν ενστάσεις αντισυνταγματικότητας νόμων. Αυτές οι εισηγήσεις μπορούν να είναι εξαιρετικά χρήσιμες για τα όργανα διοίκησης, κατά την συνεννόησή τους με τις κεντρικές αρχές, αλλά ακόμη και στο πλαίσιο της ενάσκησης της νομοθετικής λειτουργίας από το Κοινοβούλιο. Εκεί ακριβώς βρίσκεται κι ένας μείζονος σημασίας λόγος της χρησιμότητας του θεσμού: οι Συμπαραστάτες “ακτινογραφούν”, τελικά, όχι μόνο την τοπική κακοδιοίκηση, αλλά και την κακή νομοθέτηση. Εξυπακούεται ότι η σοβαρότητα μιας τέτοιας παρέμβασης είναι άμεση συνάρτηση της ποιότητας της τεκμηρίωσής της. Σε μια χώρα, όμως, που δεν υπάρχει συνταγματικό δικαστήριο, οι ανεξάρτητες αρχές σε πολλές περιπτώσεις έχει αποδειχθεί ότι συμπληρώνουν, γνωμοδοτικά βεβαίως (και πολύ σπανιότερα, εκτελεστικά), το σχετικό κενό. Η παραγωγή αυτού του αποτελέσματος δεν αφορά, ενδεχομένως, την περίπτωση της διαμεσολάβησης σε ατομική υπόθεση, αλλά την αρμοδιότητα των Συμπαραστατών να διατυπώνουν βελτιωτικές προτάσεις ενόψει σημαντικών προβλημάτων, είτε στο πλαίσιο των Ετήσιων Εκθέσεων, είτε και στο πλαίσιο σύνταξης Ειδικών Προτάσεων που απευθύνονται στα όργανα της διοίκησης του δήμου ή της περιφέρειας.

VΙ. Κριτική των κρινόντων

Οι θεσμοί δεν είναι αυτοσκοποί: κρίνονται από την αποτελεσματικότητά τους. Αποτελεί πια γενική παραδοχή στην διοικητική επιστήμη, αλλά και σε διάφορα άλλα κανονιστικά σύνολα, ότι ένα ολοκληρωμένο σύστημα διοίκησης πρέπει να περιλαμβάνει και τον ανεξάρτητο διαμεσολαβητή για την εξωδικαστική επίλυση διαφορών. Ωστόσο, οι “γενικές παραδοχές” δεν κάμπτουν την -εξίσου γενική- δυσπιστία απέναντι στην δημιουργία νέων υπηρεσιών, ειδικά σε μια περίοδο που επιβάλλεται αυξημένη δημοσιονομική πειθαρχία. Και, καθώς το έργο των Συμπαραστατών δεν θα κριθεί, τουλάχιστον ευθέως, από τα ακυρωτικά δικαστήρια, το ζήτημα θα είναι εαν όντως θα συμβάλουν στην βελτίωση της ποιότητας των υπηρεσιών που παρέχουν οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης. Το αποτέλεσμα αυτό θα είναι μετρήσιμο με διάφορα κριτήρια - ένα από αυτά είναι κατά πόσον η διαμεσολάβηση θα απορροφήσει τις δικαστικές κινήσεις εναντίον των δήμων και περιφερειών. Ένα άλλο είναι κατά πόσον τα μέσα ενημέρωσης θα ασχοληθούν με τις εισηγήσεις των διαμεσολαβητών. Κι ένας τρίτο και πιο θεμελιώδες κριτήριο, εξίσου μετρήσιμο, είναι πόσο απαραίτητος θα γίνει ο νέος θεσμός στους αποδέκτες των υπηρεσιών του, δηλαδή στους ίδιους τους πολιτες. Σε κάθε περίπτωση, όπως συμβαίνει με κάθε προσωποπαγή αποστολή, η κριτική δεν μπορεί παρά να εστιάσει και στο ιδιαίτερο στυλ που θα ακολουθηθεί από τον εκάστοτε φυσικό φορέα του θεσμού. Συνήθως, στις σχετικές αναλύσεις υπερτονίζονται τα  χαρακτηριστικά της ακεραιότητας κι αμεροληψίας, όροι που καμία θεσμική ανεξαρτησία δεν μπορεί να προδιαγράψει. Ωστόσο, τέτοιου είδους προσωπικά χαρακτηριστικά μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο μόνο υποκειμενικών κρίσεων, οι οποίες είναι πάντοτε ευπρόσδεκτες, αλλά βέβαια πρέπει να αντιμετωπίζονται στο πλαίσιο που διατυπώνονται, με την αναπόφευκτη συναξιολόγηση και του εκάστοτε κρίνοντος. 

(Δημοσιεύθηκε στο τεύχος Οκτωβρίου 2012 του περιοδικού "The Book's Journal"). 

Δεν υπάρχουν σχόλια:

Καταδίκη για εξύβριση στο Instagram

“Fuck you rapist bastard”, έγραψε κάποιος ως σχόλιο στο Instagram κάτω από τη φωτογραφία ενός γνωστού μπλόγκερ της Ισλανδίας, την ημέρα πο...