Διεθνής αναγνώριση για τον Συμπαραστάτη του Δημότη και της Επιχείρησης του Δήμου Αθηναίων

Ένας θεσμικός διαμεσολαβητής οφείλει διαρκώς να αποδεικνύει την ουσιαστική ανεξαρτησία του. Εγγυήσεις ανεξαρτησίας μπορεί να περιλαμβάνονται στον ιδρυτικό νόμο, στην πράξη όμως η εμπιστοσύνη του κοινού κερδίζεται όταν ο θεσμός αναπτύσσει ειδικό βάρος, το οποίο χτίζεται σε διάρκεια. Ο νόμος παρέχει το τυπικό κέλυφος, τον τίτλο, την διαδικασία ανάδειξης και λογοδοσίας και μερικές αρμοδιότητες, ενώ η ανεξαρτησία είναι, εκτός των άλλων, αντικείμενο πιστοποίησης. Στον κόσμο των θεσμικών διαμεσολαβητών διοίκησης (εθνικών, περιφερειακών, τοπικών, κλπ) μια τέτοια "πιστοποίηση" παρέχεται από το Διεθνές Ινστιτούτο Συνηγόρων του Πολίτη (International Ombudsman Institute). 

To Διεθνές Ινστιτούτο Συνηγόρων του Πολίτη ιδρύθηκε το 1978 και αποτελεί τον μοναδικό φορέα σε διεθνές επίπεδο που συγκεντρώνει ως μέλη του τις αντίστοιχες ανεξάρτητες αρχές, προωθεί την ιδέα του Ombudsman και διοργανώνει δράσεις επιμόρφωσης και ανταλλαγής πληροφοριών για τις βέλτιστες πρακτικές που ακολουθούνται από τους Συνηγόρους του Πολίτη σε όλο τον κόσμο, σε όλα τα επίπεδα δικαιοδοσίας. Η δομή του αποτελείται από μια Εκτελεστική Επιτροπή (πρόεδρος, αντιπρόεδρος, ταμίας, γενικός γραμματέας) και ένα διοικητικό συμβούλιο με 6 τμήματα, ένα για κάθε ήπειρο, στα οποία ηγείται ένας περιφερειακός αντιπρόεδρος.  Σύμφωνα με το καταστατικό του, το Ινστιτούτο εγγράφει πέντε διαφορετικές τάξεις μελών: θεσμικά μέλη, συνεργαζόμενα μέλη, επίτιμα μέλη, ατομικά μέλη, βιβλιοθήκες. Ως θεσμικά μέλη αναγνωρίζονται μόνο οι διαμεσολαβητές που πληρούν τα κριτήρια ανεξαρτησίας και δυνατότητας αποτελεσματικής παρέμβασης που καταγράφονται στο καταστατικό του Διεθνούς Ινστιτούτου.

Ο Συμπαραστάτης του Δημότη και της Επιχείρησης είναι ένας θεσμικός διαμεσολαβητής που λειτουργεί σε επίπεδο τοπικής αυτοδιοίκησης. Προβλέπεται από το πρόγραμμα "Καλλικράτης" (Ν.3852/2010) και η λειτουργία του διέπεται από ελάχιστες διατάξεις που συμπυκνώνουν την δομή ενός κλασικού Συνηγόρου του Πολίτη, σε επίπεδο Δήμου. Ταυτόχρονα, δεν πρόκειται για έναν συνταγματικά κατοχυρωμένο θεσμό, όπως οι κεντρικές πέντε ανεξάρτητες αρχές, γεγονός που σημαίνει ότι με μια απλή διάταξη νόμου ο Συμπαραστάτης του Δημότη και της Επιχείρησης θα μπορούσε να καταργηθεί, αποστερώντας στους πολίτες τα δικαιώματα που μπορούν να ασκήσουν με τη διαμεσολαβητική του παρέμβαση. Μια τέτοια επιθετική κίνηση από τον κοινό νομοθέτη σημειώθηκε τον περασμένο μήνα, όταν με μια διάταξη του Ν.4093/2012 η αντιμισθία του Συμπαραστάτη μειώθηκε κατά 50%. Προκειμένου να ενισχυθεί το κύρος και να πιστοποιηθεί η ανεξαρτησία του θεσμού, ως Συμπαραστάτης του Δημότη και της Επιχείρησης του Δήμου Αθηναίων υπέβαλα στις 7 Οκτωβρίου 2012 μια αίτηση στο Διεθνές Ινστιτούτο Διαμεσολαβητών, ώστε ο θεσμός να αναγνωριστεί ως θεσμικό μέλος. Θα περιγράψω την σχετική διαδικασία, ώστε να ενημερωθεί όποιος ενδιαφέρεται, κυρίως οι  Συμπαραστάτες του Δημότη και της Επιχείρησης που μπορεί να επιθυμούν να ζητήσουν την σχετική διεθνή πιστοποίηση. 

Αρχικά, στείλαμε μια επιστολή εκδήλωσης ενδιαφέροντος, ακολουθώντας τα βήματα που περιέχονται στην ιστοσελίδα του Διεθνούς Ινστιτούτου. Το Ινστιτούτο εγγράφει ως θεσμικά μέλη και τοπικούς Συνηγόρους του Πολίτη (local ombudspersons), εφόσον πληρούν τα σχετικά κριτήρια του καταστατικού του. Έτσι, στις 9 Οκτωβρίου λάβαμε μια επιστολή από το Ινστιτούτο, στην οποία μας ζητήθηκε να συμπληρώσουμε ένα εκτενές ερωτηματολόγιο και να αποστείλουμε το νομικό πλαίσιο της λειτουργίας του θεσμού.

Στις 15 Οκτωβρίου στείλαμε συμπληρωμένο το 17σέλιδο ερωτηματολόγιο, μαζί με την μετάφραση των κρίσιμων άρθρων του "Καλλικράτη" και του Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων στα αγγλικά, καθώς κι ένα αντίγραφο του ΦΕΚ του "Καλλικράτη". Στο ερωτηματολόγιο, εκτός από τα τυπικά στοιχεία της έδρας, επωνυμίας κτλ, περιέχονται εξαντλητικες  ερωτήσεις που αφορούν τα στοιχεία ανεξαρτησίας αλλά και αποτελεσματικής λειτουργίας του θεσμού καθώς και της σχέσης τους με την κοινωνία των πολιτών και άλλους θεσμούς. Κατα τη διερεύνηση του θεσμικού πλαισίου, το Ινστιτούτο ερωτά πρώτα για την τυχόν συνταγματική κατοχύρωση του θεσμού. Ο ΣτΔΕ δεν προβλέπεται βέβαια συνταγματικά, αλλά το άρθρο 102 του Συντάγματος περιλαμβάνει ορισμένες σαφείς διατάξεις για την αυτοτέλεια των αυτοδιοικητικών αρχών και το τεκμήριο αρμοδιότητάς τους για τις τοπικές υποθέσεις. Το Ινστιτούτο ενδιαφέρεται και για την ιδρυτική νομική διάταξη, οπότε παραπέμψαμε σε μετάφραση του σχετικού άρθρου 77 του "Καλλικράτη" σε συνδυασμό με τα υπόλοιπα άρθρα που έχουν άμεση ή έμμεση ρύθμιση για τον θεσμό. 

Ως προς τον καθαυτό έλεγχο της ανεξαρτησίας, το Διεθνές Ινστιτούτο εξετάζει τους όρους και προϋποθέσεις εκλογής του προσώπου που στελεχώνει τον θεσμό, καθώς και τις εγγυήσεις που διασφαλίζουν την ανεξαρτησία του σε διοικητικό, οικονομικό και πολιτικό επίπεδο. Σε αυτό το πεδίο, απαντήσαμε με βάση τις τέσσερις νομικές εγγυήσεις για την ανεξαρτησία του Συμπαραστάτη του Δημότη και της Επιχείρησης: εκλογή και παύση μόνο με αυξημένη πλειοψηφία των 2/3 του δημοτικού συμβουλίου, έλλειψη διοικητικής εποπτείας και ιεραρχικού ελέγχου, απεριόριστη ελευθερία γνώμης κατά συνείδηση και κώλυμα εκλογιμότητας σε πολιτική θέση στον Δήμο της αρμοδιότητάς του. Το Ινστιτούτο εστιάζει στην τυχόν υποχρέωση λογοδοσίας σε όργανο άμεσα εκλεγμένο από τους πολίτες, οπότε η σχετική απαντηση μας αφορούσε την υποχρέωση υποβολής ετήσιας έκθεσης στο δημοτικό συμβούλιο. Το Ινστιτούτο εξετάζει επίσης εάν υφίσταται κρατικό όργανο, αρμόδιο να απευθύνει εντολές προς τον Συμπαραστάτη, ερώτηση με αρνητική φυσικά απάντηση. Ένα πιο σύνθετο ζήτημα ελέγχου είναι η δημοσιονομική αυτοτέλεια του θεσμού, η οποία σε επίπεδο Συμπαραστάτη περιορίζεται αναγκαστικά στην ύπαρξη αντιμισθίας και την πρακτική της εισήγησης ενός προϋπολογισμού, διαδικασία η οποία όμως δεν προβλέπεται από το θεσμικό πλαίσιο και βασίζεται σε κανόνες διοικητικής πρακτικής. Το Ινστιτούτο ενδιαφέρεται επίσης για τον τρόπο στελέχωσης του Γραφείου του θεσμού (γραμματειακή αυτοτέλεια), αναζητώντας πληροφορίες για το κατά πόσον ο Συμπαραστάτης επιλέγει ο ίδιος τους υπαλλήλους ή εάν τα πρόσωπα αυτά επιβάλλονται από άλλους φορείς. Στην προκειμένη περίπτωση, η στελέχωση έγινε από εργαζόμενους του Δήμου Αθηναίων οι οποίοι επελέγησαν κατόπιν υποβολής αιτήματος και μετακινήθηκαν στη διοικητική μονάδα "Γραφείο Συμπαραστάτη του Δημότη" που προβλέπεται από τον Οργανισμό Εσωτερικής Υπηρεσίας του Δήμου. Επομένως και ως προς αυτό το στοιχείο υπάρχει διασφάλιση της ανεξαρτησίας, στοιχείο που θα εξέλιπε εάν οι εργαζόμενοι ήταν υποχρεωμένοι να ασκούν και άλλα καθήκοντα όπως αν είχαν παραμείνει εξαρτώμενοι από τις διευθύνσεις από τις οποίες προέρχονται. Προκειμένου να γίνει σαφής η διοικητική ανεξαρτησία της δομής του Γραφείου Συμπαραστάτη, το Ινστιτούτο ζήτησε κι ένα οργανόγραμμα που παρουσιάζει τα καθήκοντα των εργαζομένων σε αυτό. 

Ως προς τον έλεγχο της αποτελεσματικής λειτουργίας του Συμπαραστάτη, το Ινστιτούτο ενδιαφέρθηκε για τις συγκεκριμένες αρμοδιότητες και το πεδίο εφαρμογής τους. Ο Συμπαραστάτης δέχεται καταγγελίες άμεσα θιγόμενων πολιτών και επιχειρήσεων για κακοδιοίκηση από υπηρεσίες, νομικά πρόσωπα και επιχειρήσεις του Δήμου και διαμεσολαβεί για την επίλυση των σχετικών προβλημάτων. Όταν διαπιστώνει ο ίδιος σοβαρά προβλήματα κακοδιοίκησης, διατυπώνει ειδικές προτάσεις προς τον Δήμαρχο και τις κοινοποιεί στο Δημοτικό Συμβούλιο και τον Γενικό Γραμματέα του Δήμου, έχοντας υποχρέωση ανάρτησης στην ιστοσελίδα του Δήμου. Το Ινστιτούτο διατύπωσε την ερώτηση περί του κατά πόσον υπάρχουν φορείς που εξαιρούνται από τον έλεγχο, οπότε εξηγήσαμε ότι η διάρθρωση των αρμοδιοτήτων δεν επιτρέπει στον Συμπαραστάτη να ασκήσει διαμεσολαβητικά καθήκοντα για τα αιρετά όργανα όπως το Δημοτικό Συμβούλιο, ο Δήμαρχος, τα Συμβούλια των Δημοτικών Κοινοτήτων, αφού αυτά δεν αποτελούν "υπηρεσίες, νομικά πρόσωπα ή επιχειρήσεις" του Δήμου και μόνο σε επίπεδο ειδικής πρότασης μπορεί να απευθυνθεί σε αυτά. Στη συνέχεια, το Ινστιτούτο ερωτά ποιά ακριβώς είναι τα βήματα που ακολουθούνται για την διενέργεια της διαμεσολάβησης, οπότε, με αυτή την ευκαιρία, παρουσιάσαμε την πρακτική που έχει διαμορφωθεί και αποτυπώνεται στον Κώδικα Λειτουργίας του Συμπαραστάτη του Δημότη του Δήμου Αθηναίων (ο οποίος δημοσιεύθηκε μερικές μέρες μετά). Σε ερώτηση για το εάν ο θεσμός ασχολείται με υποθέσεις ανθρώπινων δικαιωμάτων, εξηγήσαμε ότι ακολουθούμε τις Συστάσεις του Συμβουλίου της Ευρώπης για την λειτουργία των τοπικών Συνηγόρων του Πολίτη, δυνατότητα που μας δόθηκε να διατυπώσουμε συστάσεις και για τον σεβασμό ανθρώπινων δικαιωμάτων στην Ειδική Πρόταση 2/2012 για τις Λέσχες Φιλίας του Δ.Αθηναίων. Στο ερώτημα για το εάν ο θεσμός μπορεί να παρέμβει ενώπιον Δικαστηρίων, η απαντηση ήταν αρνητική και στο ερώτημα για την δυνατότητα κίνησης πειθαρχικών διαδικασιών εναντίον υπαλλήλων η απάντηση ήταν επίσης αρνητική, με την διευκρίνιση ότι η κίνηση μιας τέτοιας διαδικασίας θα μπορούσε πάντως να αποτελέσει αντικείμενο ειδικής πρότασης. Σε ερώτηση για το εάν οι υπηρεσίες είναι υποχρεωμένες να απαντήσουν στα αιτήματα του Συμπαραστάτη, η απάντηση ήταν ότι κατά το άρθρο 77 παρ. 3 του "Καλλικράτη", οι υπηρεσίες του Δήμου οφείλουν να υποστηρίζουν διοικητικά τον θεσμό. Σε ερώτηση για την αποδοχή των εισηγήσεων του θεσμού σε ετήσια βάση, η απάντηση ήταν ότι λόγω της πρόσφατης έναρξης λειτουργίας του θεσμού δεν υπάρχουν ακόμη ετήσια στατιστικά. Συνολικά, το ερωτηματολόγιο μαζί με τις απαντήσεις αποτέλεσε ένα έγγραφο 27 σελίδων.

Στις 23 Οκτωβρίου 2012 λάβαμε από το Διεθνές Ινστιτούτο ένα έγγραφο, με το οποίο μας ζητήθηκαν διευκρινίσεις σε δύο ζητήματα: το πρώτο ζήτημα αφορούσε την ύπαρξη ή μη  διατάξεων ως προς τις ελεγκτικές αρμοδιότητες του θεσμού, δηλαδή την πρόσβαση σε έγγραφα και εγκαταστάσεις του Δήμου και το δεύτερο ζήτημα εάν υπάρχει άλλος θεσμός που μπορεί να εξετάσει ατομικές καταγγελίες για τα αιρετά όργανα που εκφεύγουν της αρμοδιότητας προς διαμεσολάβηση.

Στις 24 Οκτωβρίου 2012 απαντήσαμε, επισημαίνοντας ότι το άρθρο 77 του Καλλικράτη περιγράφει με αδρές διατάξεις τις αρμοδιότητες του θεσμού, με αποτέλεσμα να είναι απαραίτητες για λόγους ασφάλειας δικαίου ορισμένες νομοθετικές βελτιώσεις, οι οποίες προς το παρόν καλύπτονται από την εφαρμογή γενικών διατάξεων καθώς και των συστάσεων του Συμβουλίου της Ευρώπης για την λειτουργία των Συνηγόρων του Πολίτη σε τοπικό επίπεδο. Για παράδειγμα, ως νομική βάση για την πρόσβαση σε έγγραφα και εγκαταστάσεις χρησιμοποιείται η διάταξη που επιβάλλει στις διοικητικές υπηρεσίες την διοικητική υποστήριξη του Συμπαραστάτη, σε συνδυασμό με την Αρχή 24 των Αρχών που Διέπουν τον Θεσμό του Τοπικού Διαμεσολαβητή (του Συμβουλίου των Τοπικών και Περιφερειακών Αρχών του Συμβουλίου της Ευρώπης). Ως προς το δευτερο ζήτημα, για ατομικές καταγγελίες έναντι των αιρετών, επισημάναμε ότι ο Συνήγορος του Πολίτη διατηρεί τις αρμοδιότητές του επί των οργανισμών της τοπικής αυτοδιοίκησης (ως νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου), άρα και επί των αποφάσεων των αιρετών, ενώ υπάρχει πλέον και ο Ελεγκτής της Νομιμότητας, ο οποίος όμως αφενός δεν έχει ακόμη διοριστεί κι αφετέρου δεν λειτουργεί ως ανεξάρτητη αρχή, αλλά στο πλαίσιο της Αποκεντρωμένης Διοίκησης. 

Στις 2 Νοεμβρίου 2012 λάβαμε μήνυμα ηλεκτρονικού ταχυδρομείου από την Γενική Γραμματεία του Ινστιτούτου, στο οποίο αναφέρθηκε ότι οι απαντήσεις μας ήταν ιδιαίτερα κατατοπιστικές για την λειτουργία του θεσμού. 

Στις 7 Δεκεμβρίου 2012 λάβαμε επιστολή του Γενικού Γραμματέα του Διεθνούς Ινστούτου Διαμεσολαβητών, ο οποίος μας ανακοίνωσε ότι το Διοικητικό Συμβούλιο αποφάσισε να εγκρίνει την αίτησή μας και ο Συμπαραστάτης του Δημότη και της Επιχείρησης του Δήμου Αθηναίων έγινε θεσμικό μέλος του Ινστιτούτου. O Γενικός Γραμματέας αναφέρει ότι προσβλέπει σε μια στενή συνεργασία με τον θεσμό και αναμένει την ανάληψη δράσεων σε τοπικό αλλά και σε διεθνές επίπεδο, καθώς και μια επίσκεψη στην Γενική Γραμματεία στην Αυστρία.

Πρόκειται για τον δεύτερο θεσμό της Ελληνικής Δημοκρατίας, μετά τον Συνήγορο του Πολίτη που αναγνωρίζεται από το Διεθνές Ινστιτούτο ως θεσμικό μέλος.