Συμβουλευτικό ή δεσμευτικό δημοψήφισμα;

Η πρόταση της κυβέρνησης για ένα συμβουλευτικού χαρακτήρα δημοψήφισμα προκάλεσε έντονες αντιδράσεις, θεωρώντας ότι κατ΄αυτόν τον τρόπο μια προσφυγή στην λαϊκή ετυμηγορία θα είχε τα χαλαρά αποτελέσματα μιας επίσημης δημοσκόπησης. Δηλαδή ότι θα συνιστούσε περιφρόνηση προς την ίδια την λαϊκή κυριαρχία.

Ωστόσο, η πρόταση της κυβέρνησης δεν είναι πρωτότυπη, όχι μόνο γιατί συμβουλευτικά δημοψηφίσματα υπάρχουν και στον υπόλοιπο κόσμο, αλλά κυρίως επειδή από την θέσπιση του Συντάγματος το 1975 (και την αναθεώρηση του περί δημοψηφίσματος άρθρου το 1986) υποστηρίζεται ότι η μία από τις δύο μορφές του θεσμού που κατοχυρώνονται στο Σύνταγμα είναι συμβουλευτικού χαρακτήρα.

Αν διαβάσουμε το άρθρο 44 θα δούμε ότι σε αυτό προβλέπονται δύο περιπτώσεις δημοψηφισμάτων: η πρώτη περίπτωση αφορά δημοψήφισμα για "κρίσιμο εθνικό θέμα" και η δεύτερη αφορά δημοψήφισμα για "ψηφισμένο νομοσχέδιο που αφορά σοβαρό κοινωνικό ζήτημα" (πλην των δημοσιονομικών).

Το 1975, το Σύνταγμα προέβλεπε μόνο την πρώτη μορφή, δημοψήφισμα για "κρίσιμο εθνικό θέμα" που αποτελούσε μάλιστα και μια από τις αποκλειστικές αρμοδιότητες του Προέδρου της Δημοκρατίας. Σ' εκείνη τη φάση άρχισε ήδη να αναπτύσσεται η θεωρία ότι το δημοψήφισμα αυτό δεν είναι δεσμευτικό. Το ίδιο το κείμενο του Συντάγματος δεν ξεκαθάριζε (ούτε ξεκαθαρίζει) αν είναι δεσμευτικό το αποτέλεσμα του δημοψηφίσματος. Ωστόσο, κάποιοι θεωρητικοί του συνταγματικού δικαίου υποστήριξαν ότι δεν μπορεί σε ένα σύστημα αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας ο λαός να νομοθετεί ευθέως, γιατί έτσι θα παραβιαζόταν και το άρθρο 26 του Συντάγματος που αναφέρει ότι η νομοθετική λειτουργία ασκείται από την Βουλή και τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας (κι όχι και από το λαό). Θεωρήθηκε λοιπόν από αυτούς τους θεωρητικούς ότι η σύμφωνη με το άρθρο 26 ερμηνεία της έννοιας "δημοψήφισμα" δεν θα επέτρεπε να αποδεχθούμε ότι ο θεσμός προβλέπει άμεση νομοθεσία από το λαό. Υπήρξε βέβαια και η άλλη άποψη που έλεγε ότι το αποτέλεσμα του δημοψηφίσματος δεν μπορεί παρά να είναι νομικά δεσμευτικό όταν αποφαίνεται ο λαός, αφού κατά το άρθρο 1 "θεμέλιο του πολιτεύματος είναι η λαϊκή κυριαρχία" και "όλες οι εξουσίες πηγάζουν από το λαό, υπάρχουν υπέρ αυτού και του έθνους και ασκούνται όπως ορίζει το Σύνταγμα".

Από τα πρακτικά της θέσπισης του Συντάγματος το 1975 δεν προκύπτει με σαφήνεια αν οι συντάκτες του ήθελαν να εισάγουν ένα συμβουλευτική ή ένα δεσμευτικό δημοψήφισμα. Ωστόσο, κάποιες αγορεύσεις βουλευτών που μιλούν για "απόφαση του λαού", σε συνδυασμό με την νωπή εμπειρία από το πρόσφατο τότε δημοψήφισμα για τη μορφή του πολιτεύματος συμβάλλουν στην διαμόρφωση της εντύπωσης ότι ανεξάρτητα από την τυπική νομική δύναμη του αποτελέσματος, οι βουλευτές θεωρούσαν τουλάχιστον πολιτικά "αποφασιστική" τη λαϊκή ετυμηγορία.

Έπειτα, όλη η ερμηνεία της συγκεκριμένης συνταγματικής διάταξης από τους συνταγματολόγους της εποχής ήταν ιδιαίτερα φορτισμένη από την πολιτική τους στάση όσον αφορά τις "υπερεξουσίες" του Προέδρου της Δημοκρατίας. Ως προεδρική αρμοδιότητα, η διεξαγωγή δημοψηφίσματος, έδινε εξ αυτού του λόγου συγκεκριμένες ερμηνευτικές τάσεις στους συνταγματολόγους εκείνους που θα ήθελαν να περιορίσουν το εύρος της εξουσίας του Προέδρου της Δημοκρατίας, θεωρώντας το δημοψήφισμα "του" συμβουλευτικό. Αντίστροφα, οι συνταγματολόγοι που έβλεπαν πιο ευνοϊκά αυτές τις προεδρικές αρμοδιότητες, θεωρούσαν οτι το δημοψήφισμα δεν θα μπορούσε παρά να είναι δεσμευτικό.

Η συνταγματική αναθεώρηση του 1986, με γενικότερο στόχο την αποψίλωση του Προέδρου της Δημοκρατίας από τις "υπερεξουσίες" του έθεσε στο στόχαστρο και το άρθρο 44. Μετριάζοντας την πρωτοβουλία του Προέδρου για την κήρυξη δημοψηφίσματος, πρόκρινε την έγκριση του εγχειρήματος από τη Βουλή. Παράλληλα, προσέθεσε τη δεύτερη μορφή δημοψηφίσματος, η οποία αφορά την προσφυγή στη λαϊκή ετυμηγορία για ένα ήδη ψηφισμένο νομοσχέδιο που αφορά σοβαρό κοινωνικό ζήτημα. Ψηφισμένο είναι το νομοσχέδιο το οποίο έχει ήδη μεν θεσπιστεί από τη Βουλή, αλλά δεν έχει ακόμη εκδοθεί και δημοσιευθεί από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως. Μεταξύ δηλαδή αυτών των δύο πράξεων (ψήφιση από τη Βουλή, έκδοση από τον ΠτΔ) παρεμβάλλεται το δημοψήφισμα, με το οποίο ο λαός θα εγκρίνει ή θα απορρίψει το συγκεκριμένο νομοθέτημα. Το Σύνταγμα αναφέρει όταν εάν το νομοσχέδιο υπερψηφισθεί, τότε ο μήνας εντός του οποίου ο ΠτΔ πρέπει να εκδώσει και να δημοσιεύσει το νόμο εκκινεί από την διεξαγωγή του δημοψηφίσματος (κι όχι από την ψήφισή του από τη Βουλή).

Αυτή η τελευταία παράγραφος αναγνωρίζεται από τους συνταγματολόγους ως καθοριστική για την φύση αυτής της δεύτερης μορφής δημοψηφίσματος: αφού το ίδιο το Σύνταγμα επιβάλλει στον πρόεδρο την έκδοση και δημοσίευση του εγκριθέντος από το λαό νομοσχεδίου, το δημοψήφισμα δεν μπορεί παρά να είναι δεσμευτικό. Έτσι, οι συνταγματολόγοι που δεν θεωρούσαν δεσμευτική την πρώτη μορφή δημοψηφίσματος, βρήκαν ένα a contrario επιχείρημα: αφού το ίδιο το Σύνταγμα αναγνωρίζει ως δεσμευτική την δεύτερη μορφή δημοψηφίσματος, εκ του αντιστρόφου η πρώτη μορφή δημοψηφίσματος (για κρίσιμο εθνικό θέμα) είναι συμβουλευτική. Η άλλη μερίδα συνταγματολόγων όμως, που θεωρούσε δεσμευτικό και το δημοψήφισμα για εθνικό θέμα, εξέλαβε την συνταγματική αναθεώρηση ως επιβεβαιωτική της δικής της θέσης κι όχι ως a contrario εσφαλμένη: αφού το ίδιο το Σύνταγμα αναγνωρίζει την δεσμευτικότητα έστω και της δεύτερης μορφής δημοψηφίσματος, ενισχύεται η άποψή τους ότι ο αντιπροσωπευτικός χαρακτήρας του πολιτεύματος δεν είναι αμιγής αλλά μικτός κι ως εκ τούτου και το πρώτο δημοψήφισμα ήταν και είναι δεσμευτικό.

Και οι δύο απόψεις έχουν τα υπέρ και τα κατά τους. Η πρώτη άποψη, που υποστηρίζει ότι το δημοψήφισμα για εθνικό θέμα είναι συμβουλευτικό, αντλεί ένα a contrario επιχείρημα από τη δεύτερη περίπτωση που όμως δεν είναι η ακριβώς αντίστροφη από την πρώτη. Όταν έχουμε ένα νομοσχέδιο υπάρχει ήδη έτοιμη μια νομοθετική ύλη, επί της οποίας απολύτως συγκεκριμένα αποφαίνεται ο λαός. Άρα η δεσμευτικότητα της δεν μπορεί παρά να διατυπώνεται ως συνέχιση της κλασικής νομοθετικής διαδικασίας με την δημοσίευση από τον ΠτΔ. Ένα ερώτημα όμως για κρίσιμο εθνικό θέμα δεν είναι αυτονόητο ότι θα αποτυπώνεται σε ένα συγκεκριμένο νομοθέτημα, γιατί η φύση αυτού του ερωτήματος δεν είναι εξ ορισμού και άρρηκτα συνδεδεμένη με την νομοθετική διαδικασία. Για παράδειγμα, όταν ο λαός αποφάσισε την αβασίλευτη δημοκρατία, εάν θεωρήσουμε ότι το αποτέλεσμα ήταν δεσμευτικό, έθεσε πρωτογενώς έναν συνταγματικό κανόνα, ο οποίος μπορεί να αποτυπώθηκε μετά στο Σύνταγμα του 1975, αλλά θα εξακολουθούσε να υπάρχει στο νομικό κόσμο και χωρίς την "ρητή" αντανάκλασή του στον συνταγματικό χάρτη. Πουθενά στο Σύνταγμα αναγράφεται ότι "καταργείται η βασιλευομένη δημοκρατία" ή "θεσπίζεται η αβασίλευτη δημοκρατία", για να χρησιμοποιήσουμε τους συγκεκριμένους όρους εκείνου του δημοψηφίσματος (το οποίο δεν ανέφερε κάτι για "προεδρευόμενη κοινοβουλευτική δημοκρατία"). Υπ' αυτή την έννοια, ο κανόνας που θέτει ένα δεσμευτικό δημοψήφισμα δεν χρειάζεται τυπικά ένα νομοθέτημα για την εφαρμογή του, γιατί υφίσταται ως πρωτογενής κανονας δικαίου. Η δεσμευτικότητα του δημοψηφισματικού αποτελέσματος σε τέτοιες περιπτώσεις δεν εξαρτάται από την θέσπιση ενός εφαρμοστικού νομοθετήματος: απλώς υπάρχει. Αντίθετα, σε ένα δημοψήφισμα για την έγκριση ενός νομοσχεδίου, η λαϊκή ετυμηγορία δεν είναι αυτοτελής και δεν υλοποιείται εάν το εν λόγω νομοσχέδιο δεν είχε ψηφιστεί πρώτα από τη Βουλή και τελικά δεν περάσει κι από την δημοσίευση του Προέδρου της Δημοκρατίας. Σε αυτή την δεύτερη περίπτωση ο λαός με το δημοψήφισμα έχει την ευχέρεια να ασκήσει ένα δικαίωμα νομοθετικής αρνησικυρίας (veto) επί ήδη υφιστάμενου και ψηφισμένου νομοσχεδίου, χωρίς να θεσπίζει έναν πρωτογενή κανόνα, όπως στην πρώτη περίπτωση. Πρακτικά, απαγορεύει στον Πρόεδρο την δημοσίευση ενός ψηφισμένου νομοσχεδίου. Εξάλλου και τεχνικά αν το δει κανείς, η απάντηση του λαού ένα κρίσιμο εθνικό θέμα μπορεί να υλοποιηθεί από την εξουσία με μια σειρά μέτρων εφαρμογής, ακόμη και μη νομικών (λ.χ. εάν το ερώτημα αφορά την "στήριξη" μιας άλλης χώρας στην ενταξιακή της διαδικασία για την ΕΕ ή το ΝΑΤΟ). Οπότε η δεσμευτικότητα ή μη αυτού του αποτελέσματος δεν μπορεί να εξαρτηθεί από το αν θα δημοσιευθεί στο ΦΕΚ κάποιο νομοσχέδιο, αφού μπορεί να αφορά μια εθνική πολιτική σε ένα συγκεκριμένο ζήτημα πέραν της νομοθεσίας. Γι' αυτό δεν θεωρώ ότι το γεγονός πως η δεύτερη περίπτωση προβλέπει ένα δεσμευτικό δημοψήφισμα μπορεί να χρησιμεύσει ως ένα πειστικό επιχείρημα ώστε η πρώτη περίπτωση να θεωρηθεί συμβουλευτικό δημοψήφισμα. Το επιχείρημα "όταν το Σύνταγμα θέλει δεσμευτικότητα, το λέει ρητά" δεν μπορεί να λειτουργήσει σε αυτήν την περίπτωση εκ μόνης της μνείας της συνέχισης της νομοθετικής διαδικασίας για την περίπτωση των ψηφισμένων νομοσχεδίων.

Η άλλη πλευρά συνταγματολόγων (ανάμεσα στους οποίους και ο νυν αντιπρόεδρος της κυβέρνησης κ. Ευάγγελος Βενιζέλος) υποστηρίζουν ότι το δημοψήφισμα για εθνικό θέμα είναι δεσμευτικό. Μετά την αναθεώρηση του 1986 θεώρησαν ότι αφού αναγνωρίζεται ρητά η δεσμευτικότητα για την δεύτερη μορφή δημοψηφίσματος, ήταν ορθή η θέση τους ότι και η πρώτη μορφή δημοψηφίσματος είναι δεσμευτική, αφού τελικά το ίδιο το Σύνταγμα δεν προβλέπει ένα αμιγώς αντιπροσωπευτικό πολίτευμα, αλλά μία μικτή μορφή του που προβλέπει και εξαιρέσεις ως προς την άσκηση της νομοθετικής εξουσίας. Ωστόσο, δεν μπορούν να ξεπεράσουν το επιχείρημα ότι στην δεύτερη περίπτωση η δεσμευτικότητα προβλέπεται με ρητό τρόπο. Ακόμη δηλαδή κι αν δεν γίνει δεκτό το επιχείρημα ως a contrario, υπάρχει μια περίπτωση που το Σύνταγμα προβλέπει τη διαδικασία για την υλοποίηση της δεσμευτικότητας του δημοψηφισματικού αποτελέσματος. Οι εξαιρέσεις από έναν κανόνα πρέπει να προβλέπονται με ρητό τρόπο. Εκτός βέβαια, αν δεν είναι εξαιρέσεις, αλλά η ίδια η γενική μορφολογία του πολιτεύματος τέτοια που επιτρέπει κι άλλες -ίσως μη εξαντλητικά απαριθμούμενες- μήτρες νομοθέτησης (όπως γίνεται και με τις κανονιστικές πράξεις της διοίκησης, ίσως και με τις ανεξάρτητες αρχές).

Το βέβαιο είναι ότι η λαϊκή ετυμηγορία για ένα κρίσιμο εθνικό θέμα βρίσκεται εξ ορισμού στο σημείο συνάντησης της νομικής με την πολιτική. Το αποτέλεσμα ενός δημοψηφίσματος για εθνικό θέμα δεν μπορεί να είναι a priori ούτε αμιγώς νομικός κανόνας, ούτε βέβαια μόνο πολιτική τοποθέτηση. Στα νομικά λέμε ότι ένας κανόνας είναι "ατελής" όταν η παράβασή του δεν προβλέπει κάποια μορφής κύρωση. Στην περίπτωση της "παράβασης" ενός δημοψηφισματικά θεσπισθέντος κανόνα, η κύρωση δεν μπορεί παρά να είναι πολιτική: το πολιτικό κόστος της εξουσίας που θα παραβιάσει τη λαϊκή βούληση (στην περίπτωση βέβαια που έχουμε έγκριση ή απόρριψη νομοσχεδίου και ο ΠτΔ δεν πράξει τα δέοντα θα έχουμε και άλλες κυρώσεις, αλλά εδώ εξετάζουμε το αμφισβητούμενο θέμα του δημοψηφίσματος για κρίσιμο εθνικό θέμα). Είναι δεδομένο ότι συμβουλευτικό ή μη, το δημοψήφισμα έχει αυξημένη πολιτική βαρύτητα. Το πολιτικό κόστος για την περιφρόνηση της λαϊκής βούλησης που εκφράζεται για ένα θέμα με τον πιο πανηγυρικό, δημόσιο, επίσημο και θεσμικό τρόπο, θα είναι τεράστιο και αναπόφευκτο. Στη Σουηδία, το Σύνταγμα της οποίας κατοχυρώνει με ρητό τρόπο τον συμβουλευτικό χαρακτήρα του δημοψηφίσματος, μια λαϊκή γνώμη για ένα έλασσον ζήτημα (λωρίδες κυκλοφορίας) ανατράπηκε μόνο αφού παρήλθαν δέκα χρόνια από το δημοψήφισμα.

Tα όρια της δεσμευτικότητας ελέγχονται βέβαια δικαστικά, από φορείς που δεν υπόκεινται σε πολιτικό κόστος: τους θεσμούς του κράτους δικαίου. Ένα δικαστήριο έχει κάθε νομιμοποίηση να ελέγξει την νομιμότητα ενός δημοψηφίσματος όταν με αυτό καταργούνται θεμελιώδεις κανόνες όπως η αρχή της ίσης μεταχείρισης. Το δημοψήφισμα του 2008 στην Καλιφόρνια για την απαγόρευση των γάμων ομοφύλων ανατράπηκε δικαστικά, επειδή το δικαστήριο έκρινε ότι παραβίαζε την αρχή της ισότητας που κατοχυρώνεται στο Σύνταγμα. Αλλά μέχρι την ακύρωσή του, το αποτέλεσμα του δημοψηφίσματος ήταν τυπικά νομικά δεσμευτικό.

Η τελική απάντηση στο ερώτημα περί του αν το δημοψήφισμα για κρίσιμο εθνικό θέμα είναι τελικά δεσμευτικό ή συμβουλευτικό θα πρέπει κατά τη γνώμη μου να εξαρτάται από το ίδιο το ερώτημα που τίθεται κάθε φορά και κατά πόσον η απάντηση του εκλογικού σώματος θεσπίζει ή όχι έναν κανόνα δικαίου. Το Σύνταγμα σιωπά, επιτρέποντας τα πάντα. Αυτό μπορεί να ακούγεται σαν "λήψη του ζητουμένου", στην πραγματικότητα όμως δεν είναι και έχει περισσότερο σχέση με την ίδια την φύση των κανόνων ως νομικά δεσμευτικών ή μη. Εάν το ερώτημα λοιπόν για το κρίσιμο εθνικό θέμα επιδέχεται απάντησης με τη θέσπιση ενός κανόνα δικαίου (όπως λ.χ. θα ήταν η καταγγελία της Σύμβασης για την Ευρωπαϊκή Ένωση) το αποτέλεσμα δεν μπορεί παρά να είναι νομικά δεσμευτικό και η απάντηση του λαού παράγει το συγκεκριμένο κανόνα που δεσμεύει τα κρατικά όργανα να τον υλοποιήσουν, χωρίς περιθώρια απόκλισης. Εάν όμως τίθεται ένα επί της αρχής ερώτημα για εθνικό θέμα (όπως λ.χ. η αξιοποίηση του ορυκτού πλούτου στο Αιγαίο), η υλοποίηση του οποίου εξαρτάται από μία δέσμη πολιτικών που θα πρέπει να τεθούν ως προτεραιότητες, η ίδια η απάντηση δεν μπορεί να έχει τη φύση ενός δεσμευτικού κανόνα δικαίου, αφού δεν παράγει δέσμια αρμοδιότητα ως προς την επιλογή των μέσων υλοποίησης, όπως στο προηγούμενο παράδειγμα. Σε αυτή την περίπτωση, το αποτέλεσμα του δημοψηφίσματος δεν μπορεί παρά να είναι μια γενική κατευθυντήρια γραμμή, μια πολιτική απόφαση μη επιδεχόμενη νομικής δεσμευτικότητας.

Γι' αυτό θεωρώ ότι ο υπερτονισμός του δίπολου "συμβουλευτικό - δεσμευτικό" έχει μικρή πρακτική σημασία όσον αφορά την πολιτική εφαρμογή του όποιου δημοψηφισματικού αποτελέσματος. Το κέντρο βάρους θα έπρεπε να πέσει στο φορέα διαμόρφωσης του ερωτήματος και στο αν θα επιλεγεί η πρώτη ή η δευτερη μορφή δημοψηφίσματος, πράγμα που μάλλον θα αποτελέσει όντως και το κεντρικό ερώτημα εάν πράγματι δρομολογηθούν οι εξελίξεις προς αυτή την κατεύθυνση.