To νομοσχέδιο για τα δημοψηφίσματα

Δόθηκε σε δημόσια διαβούλευση το νομοσχέδιο για τα δημοψηφίσματα (βλ. εδώ) και η αιτιολογική του έκθεση (βλ. εδώ).

Ανοίγει έτσι ένας δημόσιος διάλογος για έναν συνταγματικό θεσμό, ο οποίος δεν έχει λειτουργήσει κατά τις 3,5 δεκαετίες ισχύος του Συντάγματος. Σύμφωνα με την αιτιολογική έκθεση, το εκλογικό σώμα εκφράζεται μεν στιγμαία με την ψήφο στις βουλευτικές εκλογές, αλλά δεν αποκλείεται να χρειάζεται και κατά την εκάστοτε κοινοβουλευτική περίοδο μια "νωπή νομιμοποίηση για τη λήψη πολιτικών αποφάσεων", όπως αναφέρει. Ο όρος "νωπή νομιμοποίηση" είναι μόνο πολιτικός (παρά την ετυμολογία) κι όχι νομικός. Κατά την πρόσφατη συνταγματική ιστορία, η επίκληση "νωπής λαϊκής εντολής" οδηγούσε παραδοσιακά σε πρόωρες εκλογές, κατά παρέκκλιση του άρθρου 53 παράγραφος 1 του Συντάγματος (βλ. εδώ) περί εκλογής βουλευτών για τέσσερα συνεχή έτη.

Στη συνταγματική θεωρία, τρεις ορίζονται ως θεσμοί "άμεσης δημοκρατίας": το δημοψήφισμα, η νομοθετική πρωτοβουλία πολιτών και η ανάκληση (αξιωματούχου από το αξίωμά του). Το Σύνταγμα της Ελλάδας προβλέπει μόνο την περίπτωση του δημοψηφίσματος. Η Συνθήκη της Λισαβόνας προβλέπει επίσης και την πρωτοβουλία πολιτών, ως μοχλό πίεσης προς την Ευρωπαϊκή Επιτροπή για πρόταση σχεδίου ευρωπαϊκού νομοθετήματος.

Στην ελληνική συνταγματική πρακτική και ιστορία, το δημοψήφισμα χρησιμοποιήθηκε για την επίλυση του "πολιτειακού" ζητήματος, δηλαδή για την επιλογή της μορφής του πολιτεύματος. Δημοψηφίσματα έγιναν το 1862 (που ανέδειξε ως επιθυμητό βασιλιά της Ελλάδας τον Αλφρέδο, δευτερότοκο γιο της Βικτώριας της Αγγλίας), το 1920 (υπέρ της επανόδου του Κωνσταντίνου στο θρόνο), το 1924 (ανακήρυξη αβασίλευτης δημοκρατίας), το 1926 (ανάδειξη Θ. Πάγκαλου ως Προέδρου της Δημοκρατίας), το 1935 (επάνοδος στην βασιλευομένη δημοκρατία), το 1946 (επάνοδος Γεωργίου Β'), το 1968 (έγκριση σχεδίου "συντάγματος" της δικτατορίας), το 1973 (επικύρωση της δικτατορικής "προεδρικής κοινοβουλευτικής δημοκρατίας") και το 1974 (επιλογή αβασίλευτης μορφής του πολιτεύματος). Ο θεσμός δεν χρησιμοποιήθηκε λοιπόν σε περιόδους συνταγματικής ομαλότητας. Ακόμη και για τα δημοψηφίσματα που έγιναν σεβαστά και θεωρείται ότι αντανακλούν τις απόψεις του λαού, υπάρχουν πολιτικές ενστάσεις.

Πιο πρόσφατα, το αίτημα για δημοψήφισμα υποστηρίχθηκε από την Εκκλησία για το ζήτημα της αναγραφής του θρησκεύματος στις ταυτότητες (ένα θέμα που ανέδειξε ότι τα ατομικά δικαιώματα δεν επιτρέπεται να αποτελέσουν ύλη για άμεση προσφυγή στην λαϊκή βούληση), αλλά και το αίτημα του ΠΑΣΟΚ για την κύρωση της Συνθήκης της Λισαβόνας κατόπιν δημοψηφίσματος. Άλλες πλευρές είχαν ζητήσει δημοψήφισμα για το κοινωνικοασφαλιστικό και για άλλα επί μέρους μείζονα ζητήματα πολιτικής απόφασης. Οι απορρίψεις των σχετικών αιτημάτων βασίστηκε στην επίκληση των συνταγματικών διαδικασιών κύρωσης ή θέσπισης των σχετικών κανονιστικών κειμένων. Η επίκληση αυτή ανέδειξε ότι το δημοψήφισμα θεωρείται μια εναλλακτική (όχι υποχρεωτική πολιτικά και νομικά) διαδικασία για τις σημαντικές πολιτικές αποφάσεις κι ότι η λαϊκή ετυμηγορία γι' αυτές πρέπει να αναζητείται μέσω των γενικών εκλογικών διαδικασιών. Η άποψη αυτή δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι απηχεί πλήρως το πνεύμα του Συντάγματος, καθώς περιφέρει σε πλήρη αχρησία έναν θεσμό ρητά προβλεπόμενο από αυτό, εις βάρος τελικά ενός άλλου θεσμού: της τετραετούς ισχύος της λαϊκής εντολής.

Από την άλλη πλευρά, η λαϊκή εντολή που δίνεται για την ανάδειξη της κυβέρνησης μέσω της επιλογής των μελών του κοινοβουλίου είναι διαφορετικής φύσης από την λαϊκή ετυμηγορία σε ένα μονοθεματικό ερώτημα που το εκλογικό σώμα καλείται να απαντήσει μονολεκτικά. Τα μεγάλα πολιτικά ερωτήματα στη σύγχρονη εποχή δεν μπορούν βέβαια να αποτελέσουν αντικείμενο μονολεκτικής απάντησης. Οι πολιτικές αποφάσεις όμως, δηλαδή οι επεξεργασμένες απαντήσεις σε αυτά - όπως λ.χ. αποτυπώνονται σε ένα νομοσχέδιο ή σε μια πρόταση αναθεώρησης του Συντάγματος- μπορούν. Η πολιτική διαδικασία και ο δημόσιος διάλογος που διεξάγεται πριν το δημοψήφισμα εστιάζει στα υπέρ και τα κατά όσον αφορά το συγκεκριμένο ερώτημα, με τρόπο εντελώς διαφορετικό απ' ό,τι θα συνέβαινε σε μια προεκλογική περίοδο ενόψει βουλευτικών εκλογών. Από αυτή την άποψη, το δημοψήφισμα ως συνολική πολιτική επιλογή ευνοεί την κάθετη εμβάθυνση, σε αντίστοιξη προς τις γενικές εκλογές όπου όλα τα θέματα τίθενται οριζόντια.

Η κυβερνητική πρόταση έρχεται σε μια περίοδο κατά την οποία η προσφυγή στα δημοψηφίσματα έχει παρατηρηθεί ότι γίνεται ολοένα και συχνότερα στα κράτη της Ευρώπης. Το 2007 η Eυρωπαϊκή Επιτροπή για τη Δημοκρατία μέσω του Δικαίου ("Venice Commission"), το συμβουλευτικό όργανο για ζητήματα συνταγματικού δικαίου που λειτουργεί στο πλαίσιο του Συμβουλίου της Ευρώπης, εξέδωσε τον Κώδικα Καλών Πρακτικών για τα Δημοψηφίσματα (Code on Good Practice on Referendums). To 2008 η Επιτροπή Υπουργών καλεί τα κράτη μέλη του Συμβουλίου της Ευρώπης να λάβουν υπόψη τον Κώδικα κατά τον σχεδιασμό σχετικών μέτρων (βλ. εδώ).

Ας δούμε την συγκεκριμένη κυβερνητική πρόταση για το θεσμικό πλαίσιο των δημοψηφισμάτων, ιδίως υπό το πρίσμα του Κώδικα Καλών Πρακτικών για τα Δημοψηφίσματα.

Άρθρο 2

Στο νομοσχέδιο δίνονται ορισμοί για τις συνταγματικές έννοιες "κρίσιμο εθνικό θέμα", "σοβαρό κοινωνικό ζήτημα" και "δημοσιονομικό ζήτημα". Οι ορισμοί έχουν ιδιαίτερη σημασία γιατί από το βάθος τους θα προσδιορισεί και το εύρος των θεμάτων που μπορούν να τεθούν σε δημοψήφισμα. Το Σύνταγμα προβλέπει δύο κατηγορίες δημοψηφισμάτων: το "προληπτικό" (για κρίσιμο εθνικό θέμα) και το "επικυρωτικό" (για ψηφισμένο νομοσχέδιο που αφορά σοβαρό κοινωνικό ζήτημα). Ένα ερώτημα είναι εάν αυτή η διάκριση είναι μόνο διαδικαστική, δηλαδή αν επιτρέπει ένα "σοβαρό κοινωνικό ζήτημα" που δεν έχει ενσωματωθεί σε "ψηφισμένο νομοσχέδιο" να αποτελέσει αντικείμενο προληπτικού δημοψηφίσματος, ως "κρίσιμο εθνικό θέμα". Η καταφατική απάντηση σημαίνει εκτός των άλλων ότι με 151 ψήφους στη Βουλή μπορεί να προκηρυχθεί δημοψήφισμα για οποιοδήποτε θέμα που μπορεί να θεωρηθεί "κρίσιμο εθνικό" ακόμη κι αν αποτελεί "σοβαρό κοινωνικό ζήτημα. Η αποφατική απάντηση σημαίνει ότι για "σοβαρό κοινωνικό ζήτημα" επιτρέπεται να γίνει δημοψήφισμα μόνον εφόσον αποτελεί αντικείμενο ψηφισμένου νομοσχεδίου, με τις αυξημένες όμως πλειοψηφίες που απαιτεί αυτό (απόφαση 180 βουλευτών) κατά το άρθρο 44 του Συντάγματος (βλ. εδώ).

Το νομοσχέδιο προκρίνει την θετική απάντηση: "κρίσιμο εθνικό ζήτημα" δεν θεωρείται μόνο αυτό που έχει σχέση με τις εξωτερικές σχέσεις της χώρας και την εθνική ασφάλεια, αλλά και με την οικονομική, κοινωνική και πολιτική ζωή. Άρα η Κυβέρνηση δεν θα χρειάζεται 180 βουλευτές για να προκηρύξει προληπτικό δημοψήφισμα ακόμα και για "σοβαρό κοινωνικό ζήτημα". Η αντίθετη προσέγγιση θα σήμαινε ότι η Βουλή πρέπει να ψηφίσει πρώτα το αμφισβητούμενο θέμα και μετά να το θέσει σε δημοψήφισμα. Αυτή η δυσκαμψία θα εμπόδιζε την κυβέρνηση να προσφύγει άμεσα στο λαό, πριν ψηφίσει το νομοσχέδιο. Οπότε η προκριθείσα νομοθετική επιλογή είναι υπέρ του εκλογικού σώματος.

Σε επικυρωτικό δημοψήφισμα δεν μπορούν κατά το Σύνταγμα να τεθούν τα "δημοσιονομικά" θέματα. Το νσχ δίνει έναν ορισμό των "δημοσιονομικών θεμάτων". Αλλά, με τη προκριθείσα επιλογή (κρίσιμο εθνικό θέμα = οικονομικό/κοινωνικό/πολιτικό θέμα) δεν φαίνεται να εμποδίζεται η κυβέρνηση να προσφύγει σε προληπτικό δημοψήφισμα και για δημοσιονομικό θέμα., το οποίο μπορεί να καταστεί "κρίσιμο εθνικό".

Υπάρχει ένας περιορισμός που δεν προβλέπεται ρητά στο άρθρο 44 του Συντάγματος, αλλά πηγάζει από την δομή της έννομης τάξης: αντικείμενο δημοψηφίσματος δεν μπορούν να αποτελέσουν τα ανθρώπινα δικαιώματα καθώς και γενικότερα οι θεσμοί του κράτους δικαίου. Αυτό έχει επισημανθεί και στην Σύσταση 1704 (2005) της Κοινοβουλευτικής Συνέλευσης του Συμβουλίου της Ευρώπης (βλ. εδώ), και στον Κώδικα Καλών Πρακτικών για τα Δημοψηφίσματα, ενώ αποτέλεσε κι επισήμανση του Συμβουλίου της Ευρώπης όσον αφορά το δημοψήφισμα της Ελβετίας για τους μιναρέδες.

Ο Κώδικας Καλών Πρακτικών αναφέρει ότι δεν μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο δημοψηφίσματος ζητήματα:

α) δικαίου αυξημένης τυπικής ισχύος

β) διεθνούς δικαίου ή καταστατικών αρχών του Συμβουλίου της Ευρώπης (ανθρώπινα δικαιώματα, κράτος δικαιου, δημοκρατίας)

Για παράδειγμα, δεν μπορεί να τεθεί σε δημοψήφισμα ένα αίτημα επαναφοράς της θανατικής ποινής, καθώς αυτό θα έθετε στην ψήφο μια διεθνή δέσμευση της χώρας σύμφωνα με πρωτόκολλο της Ευρωπαϊκής Σύμβασης για τα Ανθρώπινα Δικαιώματα για την κατάργηση της θανατικής ποινής.

Η εξαίρεση αυτή θα πρέπει για λόγους ασφάλειας δικαίου να επισημανθεί στο νομοσχέδιο. Καθώς όμως πηγάζει από υπερκείμενους συνταγματικούς και διεθνείς κανόνες, ακόμη κι αν ο περιορισμός δεν προβλεφθεί ρητώς στο νόμο, θα εξακολουθεί φυσικά να ισχύει.

Άρθρο 4

Στο προεδρικό διάταγμα με το οποίο προκηρύσσεται το δημοψήφισμα και το οποίο δημοσιεύεται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως θα πρέπει να περιλαμβάνεται και η διατύπωση του ερωτήματος / των ερωτημάτων, καθώς και οι δυνατές απαντήσεις. Δεν αρκεί όμως η τήρηση μόνο αυτής της υποχρέωσης δημοσιότητας.

Σύμφωνα με το άρθρο 3.1 του Κώδικα Καλών Πρακτικών για Δημοψηφίσματα, μαζί με το ερώτημα θα πρέπει να δημοσιευθεί στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως και μια επεξηγηματική έκθεση (explanatory memorandum) που θα παρουσιάζει με ισορροπημένο τρόπο τις απόψεις υπέρ και κατά για το επίμαχο θέμα. Επίσης η επεξηγηματική έκθεση θα πρέπει να αποσταλεί σε όλους τους πολίτες και θα πρέπει να διατυπωθεί και σε γλώσσες εθνικών μειονοτήτων.

Ο Κώδικας αναφέρει ότι θα πρέπει να προβλέπονται και κυρώσεις για παραβίαση του καθήκοντος ουδετερότητας.

Άρθρο 6

Το άρθρο 6 εισάγει τα κόμματα στην δημοψηφισματική διαδικασία, προβλέποντας μάλιστα "εκλογικές δαπάνες". Τα κόμματα είναι οι κατ' εξοχήν φορείς των προνομίων της αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας και δεν θα έπρεπε να έχουν καμία κρατικά επιχορηγούμενη εμπλοκή στην προδημοψηφισματική περίοδο. Δεν εξυπηρετεί ούτε τη λογική του δημοψηφίσματος, αλλά ούτε και την απρόσκοπτη διαμόρφωση της λαϊκής ετυμηγορίας η εμπλοκή των κομματικών παραμορφώσεων και των μικροπολιτικών τους επιρροών σε ζητήματα που ήδη χαρακτηρίζονται "κρίσιμα εθνικά θέματα" ή "σοβαρά κοινωνικά ζητήματα".

Καμία "εκλογική" δαπάνη λοιπόν για τα κόμματα κατά την περίοδο πριν το δημοψήφισμα.

Άρθρο 7

Κατά την παρ. 7 συγκροτείται μια Διακομματική Επιτροπή με Πρόεδρο τον Υπουργό Εσωτερικών και μέλη εκπροσώπους των κομμάτων. Η Επιτροπή έχει ως αποστολή την λήψη ορισμένων αποφάσεων για την πολυφωνία κατά τη διάρκεια της προεκλογικής περιόδου καθώς και για την διατύπωση προτάσεων σχετικά με την εφαρμογή του νόμου.

Ο Κώδικας αναφέρει ότι η διοργάνωση του δημοψηφίσματος πρέπει να διενεργηθεί από ένα ανεξάρτητο όργανο. Ο κώδικας αναφέρει ότι η κεντρική Επιτροπή για τη διενέργεια του δημοψηφίσματος θα πρέπει να περιέχει και:

1. Τουλάχιστον έναν δικαστή ή ένα ανεξάρτητο ειδικό νομικό.

2. Εκπροσώπους των κομμάτων και, προαιρετικά,

3. Εκπρόσωπο του υπουργείου Εσωτερικών και

4. Εκπρόσωπο των εθνικών μειονοτήτων

Άρθρο 12

Ο Κώδικας Καλών Πρακτικών αναφέρει ότι δεν πρέπει να προβλέπεται ένα ποσοστό - κατώφλι για τη δεσμευτικότητα του δημοψηφίσματος γιατί υπάρχει ο πολιτικός κίνδυνος της δημοψηφισματικής έγκρισης από μία πλειοψηφία η οποία όμως δεν θα έχει καλύψει το "κατώφλι".

Ο Κώδικας αναφέρει για τα δεσμευτικά δημοψηφίσματα ότι εάν ένα θέμα έχει απορριφθεί δεν επιτρέπεται να εγκριθεί εάν δεν περάσει ένα συγκεκριμένο χρονικό διάστημα και δεν υποβληθεί πάλι σε δημοψήφισμα. Αντίστοιχα, μια διάταξη που έχει εγκριθεί δημοψηφισματικά, δεν επιτρέπεται -για το ίδιο χρονικό διάστημα- να μεταβληθεί με άλλον τρόπο.

Tέλος ο Κώδικας αναφέρει ότι τα αποτελέσματα των δεσμευτικών δημοψηφισμάτων πρέπει να προβλέπονται με σαφήνεια από το νόμο.

Για περαιτέρω ανάγνωση:

2010. Handbook on direct democracy, του Ευρωπαϊκού Ινστιτούτου για το Δημοψήφισμα και την Πρωτοβουλία (εδώ).

2005. Μια εξαιρετική ανάλυση του γενικότερου ζητήματος (με αναφορές και σε διαβόητα δημοψηφίσματα όπως αυτό που επέτρεψε στον Χίτλερ να καταλάβει τη θέση του Καγκελάριου και του Προέδρου της Γερμανίας) βρίσκεται στην έκθεση του φινλανδού βουλευτή Miko Elo (βλ. εδώ).