Κυριακή, Ιουνίου 13, 2010

Το Δικαστήριο ΕΕ για την "ανεξαρτησία" των ανεξάρτητων αρχών

Ενώ στην Ελλάδα η Αρχή Προστασίας Προσωπικών Δεδομένων ιδρύθηκε στα τέλη της δεκαετίας του 1990, στην Γερμανία ο αντίστοιχος θεσμός υπάρχει από τις αρχές της δεκαετίας του 1970.  Στη Γερμανία όμως προέκυψε το εξής παράδοξο: ενώ ήταν η πρώτη ευρωπαϊκή χώρα με αυτόν τον θεσμό, που ενέπνευσε και τον Κοινοτικό Νομοθέτη να επιβάλλει σε όλα τα κράτη της ΕΕ την θέσπιση Αρχών Προστασίας Δεδομένων, το Δικαστήριο της ΕΕ έκρινε τον Μάρτιο του 2010 ότι η Γερμανία παραβιάζει το κοινοτικό δίκαιο, επειδή οι Αρχές Προσωπικών Δεδομένων των γερμανικών κρατιδίων που εποπτεύουν τον ιδιωτικό τομέα δεν ήταν "ανεξάρτητες", κατά την έννοια που επέβαλε η ευρωπαϊκή οδηγία 95/46. Η χώρα με την πρώτη Αρχή Προστασίας Δεδομένων κρίθηκε ότι δεν πληρούσε τα κριτήρια ανεξαρτησίας που πληρούν άλλες ευρωπαϊκές χώρες, όπως η Ελλάδα!

Ο λόγος για τον οποίο η Ευρωπαϊκή Επιτροπή παρέπεμψε την Γερμανία στο Δικαστήριο ήταν επειδή, ενώ η Οδηγία 95/46 αναφέρει ότι η Αρχή Προσωπικών Δεδομένων πρέπει να τελεί σε καθεστώς "πλήρους ανεξαρτησίας", στα γερμανικά κρατίδια προβλέπεται διοικητική εποπτεία τους από υπουργεία. Η Γερμανία ισχυρίστηκε ότι η έννοια της "πλήρους ανεξαρτησίας" αφορά την αμεροληψία έναντι των ελεγχόμενων (δηλ. έναντι των επιχειρήσεων του ιδιωτικού τομέα που ελέγχουν οι Αρχές) κι όχι κατ' ανάγκη ανεξαρτησία έναντι του Κράτους. Υποστηρίχθηκαν δηλαδή δύο εκδοχές της ανεξαρτησίας: η διευρυμένη εκδοχή της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, κατά την οποία η "πλήρης ανεξαρτησία" είναι έναντι όλων και η στενή εκδοχή της Γερμανίας, κατά την οποία ενδιαφέρει η "λειτουργική" ανεξαρτησία έναντι των ελεγχόμενων. [βλ. εδώ το Δικόγραφο της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για παραπομπή της Γερμανίας στο ΔΕΚ]. Με τη άποψη της Ευρωπαϊκής Επιτροπής συντάχθηκε και ο Ευρωπαίος Επόπτης Προστασίας Δεδομένων, ο οποίος άσκησε παρέμβαση ενώπιον του ΔΕΚ [Βλ. εδώ την Διάταξη με την οποία επιτρέπεται στον Επόπτη η παρέμβαση].



Σε πρώτη φάση, η εκδοχή της Γερμανίας έπεισε τον Γενικό Εισαγγελέα του ΔΕΚ, ο οποίος πρότεινε στο Δικαστήριο να απορριφθεί η προσφυγή, θεωρώντας ότι παρά την διοικητική εποπτεία, οι Αρχές των κρατιδίων είναι όντως "πλήρως ανεξάρτητες", κατά την λειτουργική έννοια, οπότε δεν παραβιάζεται το κοινοτικό δίκαιο. [Βλ. εδώ τις Προτάσεις του Γενικού Εισαγγελέα]. Στις Προτάσεις του, ο Γενικός Εισαγγελέας εξετάζει την έννοια της ανεξαρτησίας με διάφορα παραδείγματα από το κοινοτικό δίκαιο, όπως για παράδειγμα τον Κώδικα Ορθής Διοικητικής Συμπεριφοράς που αναφέρει ότι οι κοινοτικοί υπάλληλοι πρέπει να είναι "αμερόληπτοι" και διάφορα καταστατικά ευρωπαϊκών οργάνων που επιβάλλουν την "πλήρη ανεξαρτησία". Ο Γενικός Εισαγγελέας χαράσσει όμως μια διαχωριστική γραμμή: άλλη η (αυστηρή και κάθετη) ανεξαρτησία των Δικαστηρίων και των δικαστικών λειτουργών και άλλη η φύση της ανεξαρτησίας των ελεγκτικών διοικητικών αρχών (όπως εν προκειμένω). Σε αυτό το σημείο, το οποίο είναι κομβικό για την ανάλυσή του, ο Γενικός Εισαγγελέας διαφωνεί με το Υπόμνημα του Ευρωπαίου Επόπτη Προστασίας Δεδομένων, ο οποίος υποστήριξε ότι για να ορίσουμε την έννοια της ανεξαρτησίας θα πρέπει να ανατρέξουμε στην νομολογία του ΔΕΚ για τον προσδιορισμό της έννοιας "δικαστήριο". Ο Γενικός Εισαγγελέας αντιπαρέρχετα, αναφέροντας ότι "ουδείς αμφισβητεί ότι οι εν λόγω αρχές είναι διοικητικά όργανα και ως εκ τούτου ανήκουν στην σφαίρα της εκτελεστικής εξουσίας. Επομένως, η επιταγή περί της ασκήσεως των καθηκόνων τους με πλήρη ανεξαρτησια πρέπει να οριοθετηθεί αποκλειστικώς και μόνο στο πλαίσιο της εκτελεστικής εξουσίας και όχι σε σχέση με άλλες μορφές κρατικών εξουσιών".  Έτσι ο Γενικός Εισαγγελέας συνεχίζει αναζητώντας τον σκοπό της ίδρυσης των Αρχών Προστασίας Προσωπικών Δεδομένων που είναι η αποτελεσματική επιτήρηση της σχετικής νομοθεσίας, πράγμα που κατά τη γνώμη του μπορεί να επιτευχθεί ακόμα κι αν στις εν λόγω Αρχές ασκείται κρατική εποπτεία. Κατά τη γνώμη του Γενικού Εισαγγελέα, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή δεν απέδειξε ότι η κρατική εποπτεία παρακωλύει την αποτελεσματική ενάσκηση των αρμοδιοτήτων των Αρχών, οπότε η προσφυγή πρέπει να απορριφθεί και η Γερμανία να αθωωθεί. 

Όμως το Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων δεν συμφώνησε με την σχετικοποιημένη εκδοχή της "πλήρους ανεξαρτησίας". [βλ. εδώ την απόφαση της 9.10.2010] Αποφεύγοντας την "επικίνδυνη" αντιπαραβολή προς την ανεξαρτησία των δικαστηρίων (που ζητούσε ο ΕΕΠΔ), το ΔΕΚ ακολουθεί μια γραμματική αλλά και συστηματική ερμηνεία της Οδηγίας 95/46: όταν λέμε "πλήρης", εννοούμε "πλήρης ανεξαρτησία". Η κρατική εποπτεία μπορεί να συνεπάγεται άμεσες ή έμμεσες πολιτικές παρεμβάσεις από την κυβέρνηση στο ίδιο το έργο των Αρχών και συνεπώς να ακυρώσει τελικά την αποτελεσματικότητά τους. Και μόνον η ύπαρξη κρατικής εποπτείας σημαίνει υπόθαλψη αυτού του ενδεχομένου: το Δικαστήριο δεν εξετάζει αν όντως αποδείχθηκαν τέτοια πραγματικά περιστατικά από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή (όπως εξέτασε ο Γενικός Εισαγγελέας), μένει μόνο στην παραδοχή ότι η εποπτεία μπορεί να θίξει την αποτελεσματικότητα. Η προσφυγή της Επιτροπής γίνεται δεκτή, η Γερμανία δεν εναρμόνισε το εσωτερικό της δίκαιο με το κοινοτικό ως προς την "πλήρη ανεξαρτησία" των Αρχών ελέγχου.

O Eυρωπαίος Επόπτης Προστασίας Δεδομένων κ. P. Hustinx έκανε το εξής σχόλιο μετά την δημοσίευση της απόφασης: " Η απόφαση του Δικαστηρίου είναι πολύ σημαντική. Ενδυναμώνει και διευκρινίζει το ρόλο των Αρχών Προστασίας Δεδομένων ως στοιχείου του θεμελιώδους δικαιώματος στην προστασία δεδομένων. Η απόφαση σχετίζεται με όλες τις εποπτικές Αρχές σε όλα τα κράτη μέλη της ΕΕ". [Βλ. εδώ Δελτίο Τύπου ΕΕΠΔ]


Το πιο ενδιαφέρον δικαιοπολιτικά σημείο της απόφασης είναι η αντιμετώπιση της ένστασης της Γερμανίας, κατά την οποία δεν συμβιβάζεται με τη δημοκρατική αρχή η ίδρυση κρατικών οργάνων που δεν υπόκεινται σε κυβερνητικό έλεγχο. Σύμφωνα με το επιχείρημα της Γερμανίας, η απόλυτη "πλήρης ανεξαρτησία" είναι αντίθετη στην δημοκρατική αρχή η  οποία "επιβάλλει την υποταγή της διοικήσεως στις εντολές της κυβερνήσεως η οποία είναι υπεύθυνη ενώπιον του κοινοβουλίου". Πρόκειται για το πιο χαρακτηριστικό ζήτημα συνταγματικού δικαίου που τίθεται με την λειτουργία ανεξάρτητων αρχών: πώς εντάσσονται οι αρχές αυτές στο σύστημα της διάκρισης των λειτουργιών, κατά το οποίο η εκτελεστική εξουσία ασκείται από την Κυβέρνηση (ή/και τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας), η νομοθεσία από τη Βουλή (ή/και τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας) και η Δικαιοσύνη από τα Δικαστήρια, όταν μία Αρχή δεν υπάγεται διοικητικά στον κυβερνητικό έλεγχο, αλλά ούτε αποτελεί "δικαστήριο"; Στις αρχές του 20ου αιώνα, το Ανώτατο Δικαστήριο των ΗΠΑ είχε διαφύγει του ερωτήματος με το εξής εύρημα: οι ανεξάρτητες αρχές (independent regulatory commissions) δεν εμπίπτουν στην εκτελεστική εξουσία (άρα ορθώς είναι ανεξάρτητες από τον Πρόεδρο ΗΠΑ), αλλά μετέχουν τόσο της νομοθετικής όσο και της δικαστικής εξουσίας, αφού έχουν κανονιστικές αρμοδιότητες (δηλ. οιονεί νομοθετικές) και αποφασιστικές αρμοδιότητες να "εκδικάζουν" υποθέσεις. Αυτή η τοποθέτηση όμως, άκρως σχηματική, όσο και το ίδιο το Σύνταγμα των ΗΠΑ, εγκαταλείφθηκε στη συνέχεια από τη νομολογία του Ανώτατου Δικαστηρίου των ΗΠΑ. Σταδιακά, έγινε δεκτό ότι οι αμερικάνικες ανεξάρτητες αρχές είναι εκτελεστική εξουσία και μάλιστα δεν έχουν δικαίωμα να αποκλίνουν από την γενική πολιτική που καθορίζεται από τον Πρόεδρο των ΗΠΑ.

Το Δικαστήριο της ΕΕ είναι η πρώτη φορά που αντιμετώπισε το εν λόγω μείζον ζήτημα συνταγματικού δικαίου, με ιδιαίτερα κομψό τρόπο, δεδομένου ότι δεν είναι και Ανώτατο Δικαστήριο μιας χώρας, αλλά ενός διεθνούς οργανισμού. Η απάντηση είναι δημιουγική: στην "πλήρη ανεξαρτησία" δεν περιλαμβάνεται η αυθαιρεσία, αφού οι ανεξάρτητες αρχές εξακολουθούν να δεσμεύονται από το νόμο, άρα είναι υπόλογες ενώπιον των δικαστηρίων.Δεν είναι λοιπόν ανεξάρτητες έναντι της νομοθετικής και της δικαστικής λειτουργίας. Εξάλλου, η Οδηγία δεν απαγορεύει την υπαγωγή των ανεξάρτητων αρχών στον (πολιτικό) κοινοβουλευτικό έλεγχο - αντίθετα επιβάλλει τη δημοσίευση ετήσιας έκθεσης (χωρίς να αναφέρει όμως υποβολή της στην Βουλή). Επομένως, οι ανεξάρτητες αρχές δεν είναι ανεξέλεγκτες, διότι τότε θα θιγόταν όχι πια η δημοκρατική αρχή, αλλά η αρχή του κράτους δικαίου. Το ΔΕΚ δέχθηκε ότι το σύστημα δικαστικού και κοινοβουλευτικού ελέγχου διασφαλίζει τα επαρκή δικαιοπολιτικά και συνταγματικά αντίβαρα, ώστε να γίνει δεκτό ότι οι ανεξάρτητες αρχές δεν είναι αντίθετες στην δημοκρατική αρχή. 

Η παραπάνω κρίση του Δικαστηρίου είναι κατά τη γνώμη μου ορθή, αλλά δημιουργεί ένα πρόβλημα κυκλικότητας: αφού δεχόμαστε ότι "πλήρης ανεξαρτησία" είναι η ανεξαρτησία έναντι όλων (όχι μόνο έναντι των ελεγχόμενων, όπως έλεγε η Γερμανία), τότε πως σχετικοποιούμε με τόση ευκολία  το "πλήρης", αποδεχόμενοι ως αυτονόητο ότι η ανεξαρτησία αφορά μόνο την εκτελεστική, όχι όμως την νομοθετική και τη δικαστική λειτουργία; Το επιχείρημα a silentio ότι "η Οδηγία δεν απαγορεύει τον κοινοβουλευτικό έλεγχο" (ή "τον δικαστικό έλεγχο") θα μπορούσε να λειτουργήσει και ως "η Οδηγία δεν απαγορεύει τον κυβερνητικό έλεγχο", όπως υποστήριξε η Γερμανία.  Εδώ όμως, η θεμελίωση της απόφασης χρειαζόταν λίγη ακόμη εμβάθυνση:

(α)  Ως προς τον δικαστικό έλεγχο,  οι δικαστές είναι κι αυτοί ανεξάρτητοι και δεσμεύονται μόνο από το Σύνταγμα και την συνείδησή τους (έλεγχος ορίων), ενώ η Κυβέρνηση επιβάλλει τις πολιτικές της (επιλογή προτεραιοτήτων), οπότε υπάρχει απόκλιση αξιακών συστημάτων που δικαιολογεί την παραδοχή ότι ο δικαστικός έλεγχος είναι επιτρεπτός, ενώ ο κυβερνητικός θα πρέπει να αποκλεισθεί. 

(β) Ως προς τον κοινοβουλευτικό έλεγχο, αυτός έχει να κάνει περισσότερο με την δημόσια λογοδοσία και την διαφάνεια, χωρίς να μπορεί να αποτελέσει κυριολεκτικά ακυρωτικό έλεγχο ή να απευθύνει δεσμευτικές εντολές στις ανεξάρτητες αρχές.

 Άρα η μόνη εξουσία που μπορεί ουσιαστικά να έχει επίδραση στην αποτελεσματικότητα των ανεξάρτητων αρχών είναι η εκτελεστική, έναντι της οποία αναπτύσσεται η "πλήρης ανεξαρτησία" των Αρχών Προστασίας Δεδομένων. Με αυτόν τον τρόπο διασώζεται h δημοκρατική νομιμοποίηση των ανεξάρτητων αρχών και μάλιστα κατά τρόπο αντίστοιχο με αυτόν που διασφαλίζεται η νομιμοποίηση της εκτελεστικής αλλά και της νομοθετικής εξουσίας, οι οποίες επίσης περνούν από τον δικαστικό και τον κοινοβουλευτικό έλεγχο. 

Το σημείο της απόφασης στο οποίο αναγνωρίζεται η ευχέρεια της Κυβέρνησης ("ή της Βουλής") να διορίζει τα πρόσωπα που ηγούνται των ανεξάρτητων αρχών, δεν επιτρέπει πάντως την επιλογή προσώπων από την εκτελεστική εξουσία (άλλο "πράξη διορισμού" από τον Υπουργό κι άλλο "επιλογή προσώπων" - το ένα είναι δέσμια αρμοδιότητα ενώ το άλλο απόφαση ουσίας). Αντίθετη ανάγνωση της απόφασης θα σήμαινε ότι σε αυτό το σημείο υπάρχει παραχώρηση προς την κατεύθυνση της "λειτουργικής ανεξαρτησίας" και αποδοχή ενός στοιχείου εξάρτησης από την εκτελεστική εξουσία, γεγονός το οποίο αποκηρύσσει συλλήβδην το ΔΕΚ. Τα μέλη των ανεξάρτητων αρχών πρέπει να επιλέγονται με κριτήριο την προσωπική τους αμεροληψία κι αυτό σημαίνει ότι η επιλογή πρέπει να γίνεται από το όργανο με την μεγαλύτερη δυνατή αντιπροσωπευτικότητα, όπως είναι το Κοινοβούλιο κι όχι η Κυβέρνηση. Στην Ελλάδα, τα μέλη των πέντε συνταγματικά κατοχυρωμένων ανεξάρτητων αρχών (Αρχή Προστασίας Δεδομένων, Εθνικό Συμβούλιο Ραδιοτηλεόρασης, Αρχή Διασφάλισης Απορρήτου Επικοινωνιών, Συνήγορος του Πολίτη και Ανώτατο Συμβούλιο Επιλογής Προσωπικού) διορίζονται με ομοφωνία (ή με πλειοψηφία 4/5) από την Διάσκεψη των Προέδρων της Βουλής, ένα όργανο με διακομματική εκπροσώπηση, ώστε να μην επιλέγονται "κυβερνητικά" πρόσωπα.  Υπάρχουν όμως και οι νομοθετικά κατοχυρωμένες ανεξάρτηρες αρχές (όπως η ΕΕΤΤ, η Ρυθμιστική Αρχή Ενέργειας, ο Συνήγορος του Καταναλωτή κλπ) τα μέλη των οποίων επιλέγονται και διορίζονται από την Κυβέρνηση. 

Σε κάθε περίπτωση, πρόκειται για μια από τις σημαντικότερες υποθέσεις στη νομολογία του ΔΕΚ, η οποία θα μπορούσε να οδηγήσει σε νέες κρίσεις για το βαθμό της ανεξαρτησίας των νομοθετικά κατοχυρωμένων ανεξάρτητων αρχών στην Ελλάδα.




Δεν υπάρχουν σχόλια:

Χρήση φωτογραφίας παιδιού σε ενημερωτικό φυλλάδιο

Το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο δημοσιεύει σήμερα την υπόθεση μιας μητέρας που προσέφυγε στην δικαιοσύνη επειδή το κράτος τύπωσε ένα ενημερωτικό φυ...