Aρχή Προστασίας Δεδομένων: η φορο-κάρτα πρέπει να εισαχθεί με νόμο

Κατόπιν σχετικού αιτήματος της Γενικής Γραμματείας Πληροφοριακών Συστημάτων, η Αρχή Προστασίας Δεδομένων Προσωπικού Χαρακτήρα εξέδωσε την γνωμοδότηση 4/2010 (βλ. εδώ), με την οποία αξιολογεί από νομικής απόψεως το σχεδιαζόμενο σύστημα συλλογής αποδείξεων για την εφορία μέσω κάρτας που θα μπορούν να έχουν οι πολίτες.

Η Αρχή υποστηρίζει ότι αυτή η προαιρετική εφαρμογή που παρέχεται στους πολίτες (για να μην προσκομίζουν μία-μία τις αποδείξεις) θα πρέπει να εισαχθεί με νομοθετική διάταξη κι όχι με μια υπουργική απόφαση. Δηλαδή η Αρχή εισηγείται τη θέσπιση άλλου ενός νομοθετήματος, ειδικά για το θέμα της "φορο-κάρτας". Ας δούμε την θεμελίωση αυτής της θέσης, με βάση το κείμενο της γνωμοδότησης:

"Η επεξεργασία προσωπικών δεδομένων των φορολογουμένων από δημόσια αρχή λειτουργεί και αναπτύσσει τις συνέπειές της στο πλαίσιο του κράτους δικαίου και της αρχής της νομιμότητας. Όπως παγίως γίνεται δεκτό, η αρχή της νομιμότητας λειτουργεί ως περιοριστικό όριο της διοικητικής δράσης, ή, με αντίστροφο συλλογισμό, η διοικητική ενέργεια πρέπει να είναι σύμφωνη προς τον κανόνα δικαίου που διέπει τη δράση της διοίκησης. Στην προκειμένη περίπτωση, το ισχύον άρθρο 9 του ν. 2238/1994, όπως τροποποιήθηκε από το άρθρο 1 του ν. 3842/2010, το οποίο ορίζει ότι «…Το αφορολόγητο ποσό των δώδεκα χιλιάδων (12.000) ευρώ ισχύει, εφόσον ο φορολογούμενος προσκομίσει αποδείξεις που έχουν εκδοθεί σύμφωνα με τις διατάξεις του Κώδικα Βιβλίων και Στοιχείων για δαπάνες αγοράς αγαθών και λήψης υπηρεσιών, τις οποίες πραγματοποιεί ο ίδιος, η σύζυγός του και τα τέκνα που τους βαρύνουν…» δεν μπορεί να θεωρηθεί ως επαρκής νομική βάση για την επεξεργασία προσωπικών δεδομένων μέσω της κάρτας αποδείξεων, όπως αυτή περιγράφεται στο ιστορικό της παρούσας γνωμοδότησης, καθώς πρόκειται για μία διαφορετικής «έντασης» επεξεργασία από αυτήν που συνεπάγεται η προσκόμιση των αποδείξεων στην αρμόδια φορολογική αρχή (δημιουργία κεντρικής βάσης δεδομένων, μεγαλύτερος χρόνος τήρησης των δεδομένων, διαμεσολάβηση τρίτων μερών – των τραπεζών).

Νομοθετική ρύθμιση του ζητήματος απαιτείται και για τον επιπρόσθετο λόγο ότι, σύμφωνα με τις προτάσεις της Γενικής Γραμματείας, πρόκειται για εναλλακτικό και προαιρετικό σύστημα καταγραφής αποδείξεων, υπό την έννοια ότι η μη χρήση του δεν συνεπάγεται δυσμενείς έννομες συνέπειες. Ως εκ τούτου, προκειμένου οι φορολογούμενοι να παρέχουν την ελεύθερη, ρητή και ειδική συγκατάθεσή τους (άρθρο 2 στοιχ. ια΄ του ν. 2472/1997) για τη συγκεκριμένη επεξεργασία, απαιτείται να έχουν προηγουμένως ενημερωθεί για τα βασικά στοιχεία αυτής.

Κατά συνέπεια είναι απαραίτητο η σκοπούμενη επεξεργασία να προβλεφθεί σε νομοθετική διάταξη, η οποία θα αναφέρει τα βασικά χαρακτηριστικά της επεξεργασίας, δηλαδή τον υπεύθυνο επεξεργασίας, το σκοπό αυτής, τα δεδομένα τα οποία θα τύχουν επεξεργασίας καθώς και τους αποδέκτες αυτών. Με νομοθετική εξουσιοδότηση επιτρέπεται να ανατεθεί στον κανονιστικό νομοθέτη η ρύθμιση ειδικότερων, τεχνικών ή λεπτομερειακών θεμάτων, όπως ο σχεδιασμός του συγκεκριμένου συστήματος (δηλαδή οι τεχνικές προδιαγραφές των απαιτούμενων για τη λειτουργία του εναλλακτικού τρόπου καταγραφής στοιχείων αποδείξεων εφαρμογών, τα εν γένει οργανωτικά και τεχνικά μέτρα για την ασφάλεια της επεξεργασίας των δεδομένων, καθώς και κάθε άλλη αναγκαία λεπτομέρεια)."

Δεν είναι τυχαίο ότι η Αρχή αποφεύγει να μνημονεύσει την συγκεκριμένη νομοθετική ή συνταγματική διάταξη που θα επέβαλε την νομοθετική εισαγωγή της "φορο-κάρτας", αλλά επικαλείται αόριστα την γενική αρχή της νομιμότητας που διέπει το διοικητικό δίκαιο. Ιδίως η Αρχή παραλείπει κάθε αναφορά στο άρθρο 5 του Ν.2472/1997, που προβλέπει έξι εναλλακτικές νομικές βάσεις στις οποίες θα μπορεί να θεμελιωθεί η νομιμότητα της επεξεργασίας προσωπικών δεδομένων:

(α) συγκατάθεση του υποκειμένου

(β) εκπλήρωση συμβατικής υποχρέωσης

(γ) εκπλήρωση νομικής υποχρέωσης

(δ) ζωτικό συμφέρον του υποκειμένου που δεν μπορεί να συγκατατεθεί

(ε) εκτέλεση έργου δημόσιας αρχής

(στ) έννομο συμφέρον που υπερέχει προφανώς των δικαιωμάτων του υποκειμένου.

Από όλες αυτές τις εναλλακτικές νομικές βάσεις, μόνο το (γ) απαιτεί την ύπαρξη νόμου που προβλέπει την επεξεργασία. Μια προαιρετική εφαρμογή όπως η δυνατότητα του πολίτη να λάβει τη φορο-κάρτα, μπορεί να βασιστεί με 100% νομιμότητα στην συγκατάθεση του υποκειμένου, δηλαδή στο (α).

Όλες οι υπόλοιπες προϋποθέσεις ενημέρωσης που αναφέρει η Αρχή στην παραπάνω γνωμοδότηση, μπορούν να εκπληρωθούν στο ακέραιο με αναλυτικότερες διατάξεις της υπουργικής απόφασης που προβλέπει την φορο-κάρτα: το άρθρο 11 του Ν.2472/1997 προβλέπει ότι ο υπεύθυνος επεξεργασίας μπορεί να ενημερώσει τα υποκείμενα των δεδομένων "με τρόπο πρόσφορο και σαφή", χωρίς βέβαια να επιβάλλεται η ... νομοθέτηση ως ο μόνος πρόσφορος και σαφής τροπος ενημέρωσης. Η διαφάνεια των επεξεργασιών μπορεί να τηρηθεί και με ευρύτατες καταχωρήσεις στον Τύπο, αλλά και με απλή αναφορά όλων των παραπάνω στοιχείων στο κείμενο της υπουργικής απόφασης.

Συνεπώς, η Αρχή δεν έχει θεμελιώσει νομικά την αναγκαιότητα της εισαγωγής της "κάρτας" μενομοθετική διάταξη και γι' αυτό η Γενική Γραμματεία Πληροφοριακών Συστημάτων και το Υπουργείο δεν έχουν κανέναν λόγο να ακολουθήσουν αυτήν την επιβαρυντική, χρονοβόρα, περιττή και δαπανηρή διαδικασία της κοινοβουλευτικής οδού που θα διατάρασσε και τον σχετικό νομοθετικό προγραμματισμό. Η γνωμοδότηση της Αρχής ούτως ή άλλως δεν είναι τυπικά δεσμευτική, αλλά και επί της ουσίας δεν περιέχει απολύτως κανένα επιστημονικό ή κανονιστικό επιχείρημα που θα επέβαλε την νομοθετική εισαγωγή της κάρτας. Απλώς η Αρχή θεωρεί ότι αυτό θα ήταν "σωστό", χωρίς να μπορεί να πείσει ότι είναι και "επιβεβλημένο". Κάπως έτσι λοιπόν η γνωμοδότηση απεκδύεται και της όποιας ουσιαστικής/εσωτερικής δεσμευτικότητας θα έπρεπε θα ενέχει η ειδική γνώμη μιας ανεξάρτητης Αρχής. Και κάπως έτσι οι ανεξάρτητες αρχές χάνουν τελικά την ουσιαστική νομιμοποίησή τους: δεν θεσπίστηκαν για να λένε την προσωπική τους γνώμη, αλλά για να αξιολογούν τις επερχόμενες ρυθμίσεις με γνώμονα το ισχύον θεσμικό πλαίσιο. Διότι, στην δημοκρατία η αυθεντία ερείδεται στην τεκμηρίωση κι όχι στην επιβολή.

Ως προς τις υπόλοιπες όμως παρατηρήσεις, η Γνωμοδότηση είναι εύστοχη, ιδίως ως προς τον τεχνικό περιορισμό κινδύνων διαρροής των στοιχείων: η λύση της έξυπνης κάρτας είναι σίγουρα πιο ακριβή, αλλά σχεδόν εκμηδενίζει τον κίνδυνο, τουλάχιστον ως προς τα αρχεία του δημοσίου.