Καλλικράτης: ο Ελεγκτής της Νομιμότητας

Το σχέδιο "Καλλικράτης", για την αναδιάρθρωση της τοπικής αυτοδιοίκησης και της αποκέντρωσης (Ν.3852/2010 βλ. εδώ) προβλέπει νέους θεσμούς για τον έλεγχο, τη διαφάνεια, την νομιμότητα και τη λογοδοσία των δημοτικών και περιφερειακών αρχών. Σε προηγούμενη ανάρτηση έγινε λόγος για τον Συμπαραστάτη του Δημότη και της Επιχείρησης, καθώς και τον Περιφερειακό Συμπαραστάτη του Πολίτη (βλ. εδώ).

Μια ακόμη θεσμική καινοτομία είναι η ίδρυση σε κάθε Αποκεντρωμένη Διοίκηση, μιας Αυτοτελούς Υπηρεσίας Εποπτείας Ο.Τ.Α., η οποία θα ελέγχει την νομιμότητα των πράξεων των Δήμων και των Περιφερειών. Προϊστάμενος αυτών των Αυτοτελών Υπηρεσιών Εποπτείας Ο.Τ.Α. θα είναι ο Ελεγκτής της Νομιμότητας. Στη θέση του Ελεγκτή της Νομιμότητας επιλέγεται ένας νομικός, ύστερα από δημόσια προκήρυξη, με γενική ευθύνη για τον έλεγχο της νομιμότητας των πράξεων αυτών των οργανισμών.

Συγκεκριμένα, σύμφωνα με το άρθρο 225 του Καλλικράτη, οι αποφάσεις των συλλογικών οργάνων των δήμων και των περιφερειών αποστέλλονται υποχρεωτικά για έλεγχο νομιμότητας στην Αυτοτελή Υπηρεσία ΕποπτείαςΟ.Τ.Α., εφόσον αφορούν:

α) ρυθμίσεις κανονιστικού περιεχομένου,

β) την ανάθεση έργων, υπηρεσιών, μελετών και προμηθειών,

γ) την αγορά και εκποίηση ακινήτων,

δ) την κήρυξη αναγκαστικών απαλλοτριώσεων,

ε) την επιβολή φόρων, τελών, δικαιωμάτων,

στ) τη σύναψη κάθε μορφής συμβάσεων, στις οποίες συμπεριλαμβάνονται και εκείνες που προβλέπονται από ειδικές διατάξεις της κείμενης νομοθεσίας,

ζ) τη σύναψη δανείων,

η) τη διενέργεια τοπικού δημοψηφίσματος όταν τούτο προβλέπεται από την κείμενη νομοθεσία και

θ) τις διαδικασίες κατάρτισης των επιχειρησιακών προγραμμάτων.

Επίσης αποστέλλονται προς έλεγχο νομιμότητας οι αποφάσεις των επιχειρήσεων των δήμων και των περιφερειών, εκτός από τις αποφάσεις των ανωνύμων εταιρειών στις οποίες οι φορείς της Τοπικής Αυτοδιοίκησης δεν έχουν την πλειοψηφία, που αφορούν:

α) αύξηση του μετοχικού κεφαλαίου,

β) εκποίηση παγίων περιουσιακών στοιχείων

και

γ) λήψη δανείων.

Η απόφαση αποστέλλεται για έλεγχο νομιμότητας συνοδευόμενη από αντίγραφο του αποδεικτικού δημοσίευσης και από τα έγγραφα στοιχεία που είναι αναγκαία για τη νόμιμη έκδοσή της, μέσα σε προθεσμία δεκαπέντε (15) ημερών από τη συνεδρίαση του συλλογικού οργάνου. Οι δήμοι, οι περιφέρειες και οι ανωτέρω επιχειρήσεις τους υποχρεούνται να διαβιβάζουν και κάθε επιπλέον στοιχείο που ζητείται από την Αυτοτελή Υπηρεσία Εποπτείας Ο.Τ.Α..

Ο Ελεγκτής Νομιμότητας ελέγχει τη νομιμότητα της απόφασης μέσα σε αποκλειστική προθεσμία σαράντα (40) ημερών από την περιέλευσή της στην Αυτοτελή Υπηρεσία Εποπτείας Ο.Τ.Α. και εκδίδει υποχρεωτικά ειδική πράξη. Σε περίπτωση που διαπιστωθεί ότι η απόφαση

είναι παράνομη, τότε αυτή ακυρώνεται.

Πρόκειται λοιπόν για έναν κατασταλτικό έλεγχο που οδηγεί μέχρι και σε ακύρωση της διοικητικής πράξης των συλλογικών οργάνων (σε αντίθεση με τον έλεγχο του Συνηγόρου του Πολίτη ή του Συμπαραστάτη του Δημότη και της Επιχείρησης που δεν εκδίδουν εκτελεστές πράξεις και συνεπώς δεν έχουν αρμοδιότητα να ακυρώσουν αποφάσεις). Ωστόσο, ο Ελεγκτής Νομιμότητας έχει εκτεταμένη αρμοδιότητα, ακόμη και για πράξεις που δεν του έχουν αποσταλεί. Σύμφωνα με το άρθρο 226 του Καλλικράτη, ο Ελεγκτής Νομιμότητας μπορεί αυτεπαγγέλτως να ακυρώσει οποιαδήποτε απόφαση των συλλογικών ή μονομελών οργάνων των δήμων και των περιφερειών, των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου αυτών και των επιχειρήσεών τους, εκτός από τις αποφάσεις των ανωνύμων εταιρειών στις οποίες οι φορείς της Τοπικής Αυτοδιοίκησης δεν έχουν την πλειοψηφία, καθώς και των συνδέσμων για λόγους νομιμότητας, μέσα σε προθεσμία δύο μηνών αφότου η απόφαση έχει δημοσιευθεί ή εκδοθεί. Οι δήμοι, οι περιφέρειες, τα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου αυτών και οι επιχειρήσεις τους, καθώς και οι σύνδεσμοι υποχρεούνται να παρέχουν κάθε στοιχείο που ζητείται από την Αυτοτελή Υπηρεσία Εποπτείας Ο.Τ.Α. με σκοπό την άσκηση του ελέγχου νομιμότητας.

Σημαντικό όμως είναι και το νέο δικαίωμα του πολίτη για προσφυγή κατά μιας πράξης δημοτικών αρχών ενώπιον του Ελεγκτή Νομιμότητας. Σύμφωνα με το άρθρο 227 του Καλλικράτη, οποιοσδήποτε έχει έννομο συμφέρον μπορεί να προσβάλει τις αποφάσεις των συλλογικών ή μονομελών οργάνων των δήμων, των περιφερειών, των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου αυτών και των συνδέσμων για λόγους νομιμότητας, μέσα σε προθεσμία δεκαπέντε (15) ημερών από τη δημοσίευση της απόφασης ή την ανάρτησή της στο διαδίκτυο ή από την κοινοποίησή της ή αφότου έλαβε γνώση αυτής. Προσφυγή επιτρέπεται και κατά παράλειψης οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας των οργάνων της προηγούμενης παραγράφου. Στην περίπτωση αυτή η προσφυγή ασκείται εντός δεκαημέρου από την άπρακτη παρέλευση της ειδικής προθεσμίας που, τυχόν, τάσσει ο νόμος για την έκδοση της οικείας πράξης, διαφορετικά μετά την παρέλευση τριμήνου από την υποβολή της σχετικής αίτησης του ενδιαφερομένου. Ο Ελεγκτής Νομιμότητας αποφαίνεται επί της προσφυγής μέσα σε αποκλειστική προθεσμία δύο (2) μηνών από την υποβολή της. Αν παρέλθει η ανωτέρω προθεσμία χωρίς να εκδοθεί απόφαση θεωρείται ότι η προσφυγή έχει σιωπηρώς απορριφθεί. Η άσκηση της ειδικής διοικητικής προσφυγής αποτελεί προϋπόθεση για την άσκηση ενδίκων βοηθημάτων ενώπιον των αρμόδιων δικαστηρίων (είναι δηλαδή όρος του παραδεκτού του ένδικου βοηθήματος: αν δεν ασκηθεί το ένδικο βοήθημα απορρίπτεται ως απαράδεκτο!). Ο Ελεγκτής Νομιμότητας είναι αρμόδιος να αποφαίνεται επί:

α) αιτήσεων θεραπείας για έργα με προϋπολογισμό μέχρι 5.000.000 ευρώ προ Φ.Π.Α., μελετών και υπηρεσιών που υπάγονται στις διατάξεις του ν. 3316/2005 (ΦΕΚ 42 Α΄) και αφορούν δήμους,

β) αιτήσεων θεραπείας για έργα με προϋπολογισμό μέχρι 5.000.000 ευρώ προ Φ.Π.Α., μελετών και υπηρεσιών που υπάγονται στις διατάξεις του ν. 3316/2005 (ΦΕΚ 42 Α΄) και αφορούν περιφέρειες.

Μια άλλη αρμοδιότητα του Ελεγκτή Νομιμότητας είναι η αναστολή εκτέλεσης μιας προσβαλλόμενης απόφασης. Σύμφωνα με το άρθρο 228 του Καλλικράτη, ο Ελεγκτής Νομιμότητας μπορεί, εφόσον υποβληθεί σχετικό αίτημα με την προσφυγή του προηγούμενου άρθρου, να αναστέλλει με απόφασή του την εκτέλεση της προσβαλλόμενης πράξης. Η αναστολή χορηγείται εφόσον η προσφυγή παρίσταται προδήλως βάσιμη ή κρίνεται ότι ο ασκών την ειδική διοικητική προσφυγή θα υποστεί ανεπανόρθωτη ή δυσχερώς επανορθώσιμη βλάβη μέχρι την εξέτασή της. Η πράξη αναστολής ισχύει μέχρι την έκδοση απόφασης του Ελεγκτή Νομιμότητας επί της προσφυγής ή την άπρακτη πάροδο των δύο (2) μηνών, εντός των οποίων οφείλει να αποφανθεί ο Ελεγκτής Νομιμότητας κατά την παράγραφο 2 του προηγούμενου άρθρου. Ανάκληση της απόφασης που χορηγεί την αναστολή επιτρέπεται μόνο εφόσον γίνει επίκληση νεότερων κρίσιμων στοιχείων τα οποία δεν είχαν τεθεί υπόψη του Ελεγκτή Νομιμότητας κατά την έκδοση της απόφασής του ή μεταβλήθηκαν τα δεδομένα βάσει των οποίων χορηγήθηκε η αναστολή.

Οι αυξημένες και οιονεί δικαστικές αυτές λειτουργίες του Ελεγκτή Νομιμότητας συνοδεύονται από αυστηρές εγγυήσεις για την αμεροληψία του και την διαφάνεια της λειτουργίας του. Σύμφωνα με το άρθρο 229 του Καλλικράτη, ο Ελεγκτής συντάσσει στο τέλος κάθε έτους έκθεση στην οποία καταγράφει το έργο της Αυτοτελούς Υπηρεσίας Εποπτείας Ο.Τ.Α., της οποίας προΐσταται και ειδικότερα τον αριθμό των πράξεων που ελέγχθηκαν, τις προσφυγές που εξετάσθηκαν και τα ζητήματα εν γένει που απασχόλησαν την υπηρεσία κατά τη διενέργεια της εποπτείας, όπως τυχόν καταγγελίες που υποβλήθηκαν στην υπηρεσία από πρόσωπα για θέματα νομιμότητας. Στην ίδια έκθεση μπορεί να προτείνονται μέτρα, νομοθετικά και άλλα, τα οποία πρέπει να ληφθούν για την αποτελεσματικότερη διενέργεια του ελέγχου νομιμότητας. Η έκθεση υποβάλλεται στον Υπουργό Εσωτερικών, Αποκέντρωσης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης και κοινοποιείται δια του Υπουργού στην Επιτροπή Θεσμών και Διαφάνειας της Βουλής των Ελλήνων και στον Συνήγορο του Πολίτη. Οι εκθέσεις των Ελεγκτών Νομιμότητας όλων των Αυτοτελών Υπηρεσιών Εποπτείας Ο.Τ.Α. συζητούνται στο Συμβούλιο Ελεγκτών Νομιμότητας το οποίο μπορεί να συντάξει πορίσματα που αφορούν τον έλεγχο νομιμότητας και εν γένει την κρατική εποπτεία στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης. Οι αποφάσεις του Ελεγκτή Νομιμότητας αναρτώνται στο διαδίκτυο αμελλητί και δημοσιεύονται υποχρεωτικά, με φροντίδα των νομικών προσώπων που ορίζονται στα άρθρα 225 παρ.1, 226 παρ.1 και 227 παρ.1, στο κατάστημά τους. Για τη δημοσίευση αυτή συντάσσεται αποδεικτικό ενώπιον δύο (2) μαρτύρων.

Ο Ελεγκτής Νομιμότητας έχει και πειθαρχικές αρμοδιότητες. ΄Ολα τα όργανα των δήμων και των περιφερειών, συλλογικά και μονομελή, τα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου αυτών, οι επιχειρήσεις τους, καθώς και οι σύνδεσμοι έχουν υποχρέωση συμμόρφωσης χωρίς καθυστέρηση προς τις αποφάσεις του Ελεγκτή Νομιμότητας. Η μη τήρηση των υποχρεώσεων των προηγούμενων παραγράφων συνιστά σοβαρή παράβαση καθήκοντος, η οποία ελέγχεται πειθαρχικά κατά τις οικείες διατάξεις που διέπουν τους αιρετούς και το προσωπικό των ανωτέ

ρω νομικών προσώπων. Σύμφωνα με το άρθρο 233 στους περιφερειάρχες, αντιπεριφερειάρχες, περιφερειακούς συμβούλους, δημάρχους, δημοτικούς συμβούλους, συμβούλους τοπικών ή δημοτικών κοινοτήτων και εκπροσώπους τοπικών κοινοτήτων, επιβάλλονται οι πειθαρχικές ποινές της αργίας έως έξι μηνών και της έκπτωσης. Ο Ελεγκτής Νομιμότητας μπορεί να επιβάλλει τις πειθαρχικές ποινές :

α. αν έχουν διαπράξει σοβαρή παράβαση των καθηκόντων τους ή υπέρβαση της αρμοδιότητάς τους από δόλο ή βαριά αμέλεια,

β. αν έχουν διαπράξει παραβάσεις των καθηκόντων που τους έχουν ανατεθεί σύμφωνα με ειδικές νομοθετικές ρυθμίσεις.

Κατά το άρθρο 223 του Καλλικράτη στο Υπουργείο Εσωτερικών, Αποκέντρωσης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης συνίσταται Συμβούλιο Ελεγκτών Νομιμότητας στο οποίο προεδρεύει ο Υπουργός Εσωτερικών, Αποκέντρωσης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης, ως πρόεδρος, και συμμετέχουν οι Ελεγκτές Νομιμότητας των Αυτοτελών Υπηρεσιών Εποπτείας Ο.Τ.Α., ως μέλη. Το Συμβούλιο Ελεγκτών Νομιμότητας αποσκοπεί στο συντονισμό της δράσης των Αυτοτελών Υπηρεσιών Εποπτείας Ο.Τ.Α., καθώς και στην αντιμετώπιση σημαντικών ζητημάτων που ανακύπτουν τόσο κατά την οργάνωση και τη λειτουργία τους όσο και κατά τον έλεγχο των Ο.Τ.Α.. Το Συμβούλιο Ελεγκτών Νομιμότητας μπορεί να απευθύνει ερωτήματα στο Νομικό Συμβούλιο του Κράτους για ζητήματα μείζονος σημασίας που συνάπτονται με τον ασκούμενο από την Αυτοτελή Υπηρεσία Εποπτείας Ο.Τ.Α. έλεγχο. Η γνώμη του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους για τα ζητήματα αυτά είναι υποχρεωτική εφόσον γίνει δεκτή από τον αρμόδιο Υπουργό.