Το νομικό πρόβλημα του εξωκοινοβουλευτικού πρωθυπουργού

Πρόκειται για ένα από τα ανοικτά ζητήματα του ελληνικού συνταγματικού δικαίου, εάν το υπάρχον πολίτευμα επιτρέπει τους εξωκοινοβουλευτικούς πρωθυπουργούς. Eνώ για τους υπουργούς δεν τίθεται θέμα, επειδή αυτοί διορίζονται και παύονται από τον πρωθυπουργό, ο ίδιος ο διορισμός του πρωθυπουργού αποτελεί μια από τις ελάχιστες και περιορισμένες αρμοδιότητες του Προέδρου της Δημοκρατίας. Σύμφωνα με το άρθρο 50 του Συντάγματος, "ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας δεν έχει άλλες αρμοδιότητες, παρά μόνο όσες του απονέμουν ρητά το Σύνταγμα και οι νόμοι που είναι σύμφωνοι με αυτό."

Στα άρθρα 37 και 38 του Συντάγματος προβλέπεται ρητά η αρμοδιότητα του Προέδρου της Δημοκρατίας για τον διορισμό πρωθυπουργού, μόνο στην περίπτωση κατά την οποία υπάρχει έλλειψη δεδηλωμένης στη Βουλή και μόνο εφόσον δεν τελεσφορήσουν οι διερευνητικές εντολές ανοίγει ο δρόμος για διορισμό ως εξωκοινοβουλευτικού πρωθυπουργού που μπορεί να επιλέξει ο ΠτΔ ανάμεσα στα πρόσωπα των προέδρων των τριών ανώτατων δικαστηρίων της Χώρας. Ήταν η περίπτωση του διορισμού του κ. Γρίβα, προέδρου του Αρείου Πάγου στη θέση του υπηρεσιακού πρωθυπουργού.

Η νομική διχογνωμία βρίσκεται στην διατύπωση του Συντάγματος ως προς την υπόδειξη του προσώπου του πρωθυπουργού από την κοινοβουλευτική ομάδα του πλειοψηφούντος κόμματος. Στο άρθρο 37 παρ. 4 αναφέρεται ότι εάν το εν λόγω κόμμα "δεν έχει αρχηγό ή εκπρόσωπο ή αν ο αρχηγός ή εκπρόσωπος δεν έχει εκλεγεί βουλευτής, ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας δίνει εντολή σ' αυτόν που προτείνει η κοινοβουλευτική ομάδα του κόμματος". Κατά το άρθρο 38 παρ. 2, ορίζεται ότι "αν ο πρωθυπουργός παραιτηθεί (...) ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας διορίζει πρωθυπουργό αυτόν που προτείνει η κοινοβουλευτική ομάδα του κόμματος στο οποίο ανήκει ο απερχόμενος πρωθυπουργός, εφόσον αυτός διαθέτει στην Βουλή την απόλυτη πλειοψηφία των εδρών".

Η μόνη περίπτωση στην μεταπολιτευτική συνταγματική ιστορία που διορίστηκε εξωκοινοβουλευτικός πρωθυπουργός πέραν του κύκλου των προέδρων των ανώτατων δικαστηρίων, ήταν η περίπτωση του Ξενοφώντα Ζολώτα (η "οικουμενική κυβέρνηση"), η οποία σχηματίστηκε όμως κατ΄εφαρμογή του άρθρου 37, μετά δηλαδή την αποτυχία των διερευνητικών εντολών, επειδή δεν υπήρχε απόλυτη πλειοψηφία (151 βουλευτές) κάποιας κοινοβουλευτικής ομάδας. Δεν επρόκειτο όμως για εφαρμογή της παρ. 4 που αναφέρει ότι διορίζεται πρωθυπουργός όποιον υποδείξει η κοινοβουλευτική ομάδα, γιατί αυτό γίνεται μόνο όταν μιλάμε για τον αρχηγό/εκπρόσωπο του κόμματος που δεν έχει εκλεγεί βουλευτής ή για κόμμα που δεν έχει αρχηγό/εκπροσωπο. Θα μπορούσαμε να το δούμε λίγο πιο ανοιχτά και να πούμε ότι σε μια περίπτωση συνεργασίας περισσότερων κομμάτων, δεν υπάρχει συνήθως προεκλογικά "αρχηγός" / "εκπρόσωπος", άρα ο Ζολώτας ήταν ο εκπρόσωπος του "κόμματος" των τριών κοινοβουλευτικών ομάδων. Θεωρώ ότι η προσέγγιση δεν είναι σύμφωνη με το Σύνταγμα, το οποίο όταν αναφέρεται σε συνασπισμούς κομμάτων το πράττει ρητά.

Σήμερα, δεν έχουμε μια περίπτωση έλλειψης κόμματος που διαθέτει την απόλυτη πλειοψηφία στην Βουλή. Εάν παραιτηθεί ο πρωθυπουργός δεν θα πρέπει λοιπόν να εφαρμοστεί το άρθρο 37, αλλά το άρθρο 38. Οπότε, σύμφωνα με αυτό, ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας πρέπει να διορίσει πρωθυπουργό "αυτόν που προτείνει η κοινοβουλευτική ομάδα στην οποία ανήκει ο απερχόμενος πρωθυπουργός". Η διαφορά σε σχέση με το άρθρο 37 είναι ότι δεν απαιτείται να διορίσει τον "αρχηγό"/"εκπρόσωπο", γιατί μετά την παραίτηση πρωθυπουργού το πιο πιθανό είναι ότι δεν θα έχει ακόμη οριστεί αρχηγός ή εκπρόσωπος με την καταστατική έννοια, αλλά πρέπει να διοριστεί κάποιος πρωθυπουργός. Εδώ ανοίγει ο χώρος για ερμηνείες. Θα μπορούσε να πει κάποιος ότι η διάταξη του άρθρου 38 είναι πιο ανοικτή σε ερμηνείες από εκείνη του άρθρου 37 (η οποία παρουσιάζει και το "προηγούμενο" του Ζολώτα, το οποίο δεν νομίζω ότι θεμελιώνεται σε κάποια πειστική συνταγματική βάση), αλλά και πάλι δεν αναφέρει ότι ο πρωθυπουργός μπορεί να είναι εξωκοινοβουλευτικός, όπως προβλέπεται από το άρθρο 37 για τους προέδρους των ανώτατων διακαστηρίων. Αλλά δεν το απαγορεύει κι όλας.
Το ερώτημα λοιπόν είναι από πια πλευρά πρέπει να προσεγγίσουμε το θέμα: θα έπρεπε το Σύνταγμα να είχε μια ρητή πρόβλεψη ή μας αρκεί η έλλειψη ρητής απαγόρευσης;

Εάν ο διάλογος περιοριζόταν ανάμεσα στα άρθρα 37 και 38 δεν θα υπήρχε ιδιαίτερο πρόβλημα να αναγνωρίσουμε ότι το Σύνταγμα είναι ένα ζωντανό κείμενο και "ό,τι δεν απαγορεύεται, επιτρέπεται". Άλλωστε το Σύνταγμα είναι ένα θεμέλιο, πάνω στο οποίο πρέπει να "χτίσουμε" την καθημερινή ζωή της χώρας, χωρίς να είναι βέβαια η μόνη πραγματική βάση. Ο διάλογος όμως δεν πρέπει να περιφρονήσει και το άρθρο 50 του Συντάγματος που καθιερώνει τον κλειστό αριθμό των αρμοδιοτήτων του Προέδρου της Δημοκρατίας: εάν μια αρμοδιότητα του Προέδρου δεν αναφέρεται ρητά από το Σύνταγμα, απλώς δεν υπάρχει. Οπότε εδώ μπορεί να αρχίσει ένας άλλος διάλογος, στον οποίο από τη μια πλευρά να υποστηρίζεται ότι αφού το Σύνταγμα στο άρθρο 38 δεν προβλέπει ρητά διορισμό εξωκοινοβουλευτικού πρωθυπουργού (ενώ στο άρθρο 37 υπάρχει ρητή πρόβλεψη), ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας δεν έχει αρμοδιότητα να διορίσει τέτοιο άτομο ως πρωθυπουργό. Από την άλλη μπορεί να υποστηριχθεί ότι η αρμοδιότητα διορισμού του πρωθυπουργού ούτως ή άλλως προβλέπεται ρητά και είναι θέμα ερμηνείας του Συντάγματος από τον ίδιο τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας εάν μπορεί να διορίσει "αυτόν" που θα υποδείξει η κοινοβουλευτική ομάδα, ακόμη κι αν δεν είναι βουλευτής. Έτσι, όμως, ο κανόνας των "ρητών" αρμοδιοτήτων του Προέδρου της Δημοκρατίας χαλαρώνει και σχετικοποιεί τον όρο "ρητώς". Από την άλλη πλευρά, το Σύνταγμα δεν μπορεί να προβλέψει κάθε περίπτωση και σίγουρα δεν περιέχει κάποια απαγόρευση.

Πέρα από την πολιτική κι αποφασιστική βαρύτητα μιας συμφωνίας της διευρυμένης πλειοψηφιας της Βουλής, θεωρώ ότι το νομικό ζήτημα δεν είναι καθόλου αμελητέο και από την πλευρά του θεμελίου του πολιτεύματος που είναι η λαϊκή κυριαρχία. Όταν μία απόφαση αφορά την ηγεσία της εκτελεστικής εξουσίας, όταν προέρχεται από τους αντιπροσώπους κι όχι από τον ίδιο το λαό, κι όταν δεν υπάρχουν σαφείς νομικές προβλέψεις ως συνταγματικές εξαιρέσεις από την αρχή της λαϊκής κυριαρχίας, θεωρώ ότι και νομικά πρέπει να βαρύνει η συσταλτική ερμηνεία. Ο εξωκοινοβουλευτικός πρωθυπουργός είναι μια εξαίρεση στο σύστημα του δημοκρατικού πολιτεύματος και ως εξαίρεση θα πρέπει να προβλέπεται ρητά από τον καταστατικό χάρτη της χώρας. Αλλιώς, όσο κι αν εξυπηρετεί την όποια πολιτική πρακτική κι εξέλιξη, είναι μια στρέβλωση του συστήματος χωρίς θεμελιώδη νομιμοποίηση.