Βιβλίο: η συμμετοχή της Κοινωνίας των Πολιτών στην παραγωγή κανόνων δικαίου από τη διοίκηση

H συμμετοχή της Κοινωνίας των Πολιτών

στην παραγωγή κανόνων δικαίου από τη διοίκηση

Αθανάσιος - Ευστράτιος Ψύγκας

Εκδόσεις Σάκκουλα

2009

   Σελ. 79

Η έκδοση αυτού του πολύ ενδιαφέροντος βιβλίου έρχεται σε μία περίοδο που το μεγάλο ζήτημα της δημόσιας διαβούλευσης τίθεται στην κεντρική πολιτική συζήτηση, καθώς αποτελεί στρατηγική επιλογή της νέας κυβέρνησης που αναδείχθηκε από τις εκλογές της 4ης Οκτωβρίου 2009. Το βιβλίο είχε εκδοθεί πάντως αρκετό καιρό πριν τις εκλογές και διερευνά το ζήτημα περισσότερο από τις νομικές όψεις, οι οποίες είναι βέβαιο ότι θα απασχολήσουν σύντομα και την νομική επικαιρότητα, θέτοντας επί τάπητος το μεγάλο ερώτημα: ποια είναι η νομική φύση της δημόσιας διαβούλευσης, δηλαδή ποια δεσμευτικότητα παράγει για την Διοίκηση και ποια δικαιώματα έχει ο πολίτης που συμμετέχει σε αυτήν ή θέλει να αμφισβητήσει το κύρος της.

Παρόλο που πρόκειται για ένα νομικό βιβλίο, δεν περιορίζεται καθόλου σε θεωρητικές αναζητήσεις, αλλά παρουσιάζει απτά παραδείγματα, από την εμπειρία στις ΗΠΑ, στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή, αλλά και στην Ελλάδα. Όπως είναι αναμενόμενο για όσους έχουν ασχοληθεί με θέματα δημόσιας διαβούλευσης, η μελέτη αυτή εστιάζει ιδίως στο ρόλο των Ανεξάρτητων Αρχών, ως forum για την διοργάνωση μιας τέτοιας διαδικασίας. Μοντέλο τέτοιας Ανεξάρτητης Αρχής αποτελεί για το βιβλίο η Εθνική Επιτροπή Τηλεπικοινωνιών και Ταχυδρομείων (ΕΕΤΤ), η οποια διαθέτει και δικό της Κανονισμό Δημόσιων Διαβουλεύσεων (του 2006). Στο βιβλίο λοιπόν αναλύονται οι διατάξεις αυτού του Κανονισμού και παρουσιάζεται ως case study μια περίπτωση διαβούλευσης της ΕΕΤΤ για να γίνει κατανοητή η εφαρμογή των κανόνων.

Ο συγγραφέας ξεκινάει όμως, πολύ σωστά από τις Ηνωμένες Πολιτείες Αμερικής, οι οποίες έχουν θεσμοθετημένη διαδικασία δημόσιας διαβούλευσης για τις κανονιστικές πράξεις που εκδίδονται από διοικητικές αρχές. Αναλύεται αυτή η κατοχύρωση στην Αdiministrative Procedure Act (κάτι σαν τον δικό μας Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας) και εξηγείται πως στη διαμόρφωση των κανόνων έπαιξε ρόλο και η νομολογία αλλά και η διοικητική πρακτική. Εδώ δίνεται ένα μήνυμα προς κάθε ενδιαφερόμενη κατεύθυνση: η διαβούλευση είναι νέο έδαφος για το διοικητικό δίκαιο και τα "προηγούμενα" που καταγράφονται σε δημόσια έγγραφα και αποφάσεις αρχών θα αποτελέσουν πιθανώς και τη μαγιά για μια ενδεχόμενη γενική νομοθετική ρύθμιση του θέματος.

 Μια εμπειρική παρατήρηση του βιβλίου σχετικά με την αμερικάνικη εμπειρία μου κέντρισε το ενδιαφέρον: στην διαβούλευση της αμερικάνικης Υπηρεσίας Προστασίας Περιβάλλοντος (της περίφημης ΕΡΑ) για το θέμα των αποβλήτων το 60% των σχολίων προήλθαν από τη βιομηχανία ενώ μεμονωμένοι πολίτες υπέβαλαν μόνο το 6%. Στη μελέτη επισημαίνεται και σε άλλα σημεία ότι τελικά οι πολυεθνικές ειναι αυτές που διαθέτουν τα πιο στιβαρά νομικά τμήματα και υποβάλλουν τις πιο εμπεριστατωμένες "παρατηρήσεις" στις δημόσιες διαβουλεύσεις. Οπότε μολονότι η διαβούλευση προβάλλεται -και είναι- ένα δημοκρατικό μέσο μεγαλύτερης συμμετοχής, αν η κοινωνία των πολιτών δεν την αξιοποιήσει με τη σοβαρότητα που επιβάλλεται, πάλι οι παίκτες της αγοράς θα είναι αυτοί που θα κερδίζουν τις εντυπώσεις αλλά και τις μάχες. Οι παρατηρήσεις αυτές μου θύμισαν ένα κείμενο παρατηρήσεων που υπέβαλα στη διαβούλευση του Υπουργείου Μεταφορών και Τηλεπικοινωνιών για το θέμα των καρτοκινητών τηλεφώνων. Ήταν μια ουσιαστική ανάλυση 38 σελίδων, η οποία όχι μόνο δεν εληφθη υπόψη, αλλά ούτε καν αναρτήθηκε σε ιστοσελίδα του Υπουργείου, όπως εξάλλου και καμία άλλη από τις παρατηρήσεις που υποβλήθηκαν. Μία από αυτές έμαθα οτι δημοσιεύθηκε μετά ως άρθρο σε νομικό περιοδικό. Δεν μπορείς να έχεις δημόσια διαβούλευση χωρίς δημόσια ανάρτηση των απαντήσεων και χωρίς εξαγωγή ενός εγγράφου με τα συμπεράσματα που εξάγει η δημόσια αρχή. Η παράβαση αυτών των υποχρεώσεων θα έπρεπε να οδηγεί ακόμη και σε ακύρωση της επιδιωκόμενης ρύθμισης.

Ο συγγραφέας του βιβλίου, αναλύοντας την εμπειρία της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, διακρίνει τρία στάδια: (α) πρώτη φάση: δικαίωμα ακρόασης, (β) δεύτερη φάση: δικαίωμα πρόσβασης στα έγγραφα και (γ) τρίτη φάση: δικαίωμα συμμετοχής της κοινωνίας των πολιτών. Έχει ιδιαίτερο ενδιαφέρον ότι και οι 3 φάσεις εξέλιξης της θεμελίωσης μιας δημόσιας διαβούλευσης αναπτύσσονται σε προϋφιστάμενα συνταγματικά δικαιώματα (20παρ. 2 Σ., 10 παρ. 3 Σ., 10 παρ. 1 Σ.). Επίσης έχει ιδιαίτερο ενδιαφέρον ότι η διαφάνεια αποτελεί μόνο το δεύτερο στάδιο εξέλιξης, χωρίς να σημαίνει δηλαδή ότι μόνη η διαφάνεια ικανοποιεί το αίτημα για συμμετοχική δημοκρατία. Διότι με μόνη την διαφάνεια, δεν έχουμε το απαιτούμενο στοιχείο της διάδρασης. Από την ανάλυση αυτή, σημειώνω μια παρατήρηση του συγγραφέα: "η αναγνώριση μιας αξίωσης συμμετοχής ως δικαιώματος δικαστικώς επιδιώξιμου είναι ιδιαιτέρως σημαντική, καθώς όπως είδαμε στο παράδειγμα των ΗΠΑ η συμβολή των δικαστηρίων στην αποτελεσματική προστασία του δικαιώματος στην πράξη και στον κανονιστικό εμπλουτισμό του υπήρξε καθοριστική". Διότι μόνο έτσι η διαβούλευση θα εξελιχθεί, από "οικειοθελή" και συνθηματολογική πολιτική πρακτική, σε ένα ουσιαστικό κεκτημένο που θα μπορεί να καλύπτει κάθε πολίτη και θα μπορεί να παράγει συγκεκριμένα θεσμικά αποτελέσματα, μετρήσιμα για την ποιότητα της Δημοκρατίας. 

Στην Ελληνική εμπειρία, ο συγγραφέας μας εκπλήσσει, παρουσιάζοντας μια πρώτη περίπτωση θεσμικής δημόσιας διαβούλευσης σε ένα νομοθετικό διάταγμα του 1923, με το οποίο προβλεπόταν η συμμετοχή των πολιτών στη διαδικασία του πολεοδομικού σχεδιασμού. Οι ενδιαφερόμενοι είχαν την δυνατότητα εντός μιας προθεσμίας να υποβάλλουν εγγράφως στο δήμο ή την κοινότητά τους τυχόν ενστάσεις, τις οποίες ο δήμος ή η κοινότητα είχαν υποχρέωση να διαβιβάσουν με γνωμοδότησή τους στο υπουργείο Συγκοινωνίας. Στη συνέχεια με το ν.947/1979 δόθηκε η δυνατότητα στους πολίτες εκτός από "ενστάσεις" να υποβάλλουνκαι τις απόψεις τους συμβάλλοντας στην σύνταξη του γενικού πολεοδομικού σχεδίου. Εδώ θα μπορούσε κάποιος να αντιλέξει, υποστηρίζοντας ότι όλα αυτά προβλεπονται ούτως ή άλλως από το δικαίωμα του αναφέρεσθαι στις αρχές (άρθρο 10 παρ. 1 Σ.) το οποίο επιτρέπει σε κάθε πολίτη να αναφέρει επίσημα τη γνώμη του σε κάθε δημόσια υπηρεσία. Πράγματι, αυτή είναι και σήμερα η συνταγματική βάση της δημόσιας διαβούλευσης, αλλά είναι τελείως διαφορετική περίπτωση η αυτόκλητη υποβολή απόψεων σε σχέση με την οργανωμένη πρόσκληση εκ μέρους της ίδιας της Διοίκησης σε κάθε ενδιαφερόμενο για τοποθέτηση σε ένα συγκεκριμένο θέμα, εντός προθεσμίας και με στόχευση την επικείμενη κανονιστική ρύθμιση. 

Η ανάλυση της περίπτωσης της ΕΕΤΤ είναι ενδεικτική για το ρόλο που θα εξακολουθήσουν να παίζουν οι μεγάλες εταιρίες, με τα οργανωμένα regulatory τμήματα των νομικών υπηρεσιών τους. Απέναντι σε αυτά, μόνο οι μεγάλες καταναλωτικές οργανώσεις (όπως στην αναλυθείσα περίπτωση η Ε.Κ.ΠΟΙ.ΖΩ) μπορούν να αρθρώσουν στιβαρό νομικό λόγο - προσωπικά ελπίζω ότι και οι bloggers αν αποφασίσουν να ασχοληθούν σοβαρά με τα θέματα που τους αφορούν και αφήσουν τις ελαφρότητες και τις τσαπατσουλιές θα μπορέσουν επίσης να αποτελέσουν μια υπολογίστιμη δύναμη. 

Το πιο ενδιαφέρον τμήμα του βιβλίου είναι το τελευταίο, στο οποίο ο συγγραφέας αναπτύσσει και μερικές πολύ ενδιαφέρουσες προτάσεις. Υποστηρίζει ότι η θεσμοθέτηση της διαδικασίας της διαβούλευσης και η δημιουργία ενός φακέλου με τις συμβολές κάθε πλευράς θα αποτελέσει κι ένα κρίσιμο υλικό που θα διευκολύνει μετέπειτα τον δικαστή που ενδέχεται να κληθεί να εξετάσει τους στόχους και τις αδυναμίες μιας κανονιστικής ρύθμισης. "Από το φάκελο αυτό θα ήταν δυνατό, για παράδειγμα να προκύψει, κατά την εξέταση της αναγκαιότητας ενός μέτρου, ότι η διοίκηση παρέβλεψε να υιοθετήσει ένα προδήλως ηπιότερο" , αναφέρει ο συγγραφέας, φωτίζοντας τον καθοριστικό ρόλο που μπορεί να έχει η εμπεριστατωμένη συμβολή της Κοινωνίας των Πολιτών σε μέτρα κατά των ατομικών ελευθεριών, όπως λ.χ. αυτό με την ονομαστικοποίηση των καρτοκινητών τηλεφώνων.  Έπειτα ο συγγραφέας θέτει το ζήτημα της εισαγωγής στον Κώδικα Διοικητικης Διαδικασίας ή σε άλλο σχετικό νομοθέτημα έν "κοινό ελάχιστο σύνολο διαδικαστικών προϋποθέσεων τις οποίες θα έπρεπε να τηρούν όλες οι διοικητικές αρχές". Είναι κάτι απολύτως απαραίτητο, προκειμένου να κατοχυρωθεί το δικαίωμα στη διαβούλευση και προκειμένου η διαβούλευση να μην επιστρατεύεται προσχηματικά και ως φύλο συκής για την "νομιμοποίηση" ειλημμένων αποφάσεων (το είχα πει κι εδώ). 

Η μελέτη του κ. Ψύγκα είναι μια εισαγωγή σε μια σειρά από θέματα που αναμένεται ότι θα τεθούν πολύ σύντομα. Είναι πολύ θετικό ότι δίνει και συγκεκριμένες απαντήσεις και προτάσεις, στις οποίες αργά ή γρήγορα θα πρέπει να ανταποκριθεί και ο νομοθέτης. Αλλά μέχρι τότε, δεν δικαιολογείται πλέον η άγνοια εκ μέρους των διοικητικών αρχών για τη θεσμική φύση της δημόσιας διαβούλευσης. Θα πρέπει να λειτουργούν, έχοντας επίγνωση ότι οι πράξεις τους αποτελούν προεργασία για το κανονιστικό πλαίσιο που αναμένεται.