H EETT δεν είναι ανεξάρτητο, αλλά κυβερνητικό όργανο

Σύμφωνα με το διεθνές τηλεπικοινωνιακό δίκαιο, αλλά και με το ευρωπαϊκό κοινοτικό δίκαιο, η Ελλάδα  υπέχει υποχρέωση ίδρυσης και λειτουργίας ενός ανεξάρτητου οργάνου, το οποίο να ασκεί την εποπτεία στον τομέα των τηλεπικοινωνιών. Η υποχρέωση αυτή περιλαμβάνεται στο Δ' Πρωτόκολλο για τις Βασικές Τηλεπικοινωνιακές Υπηρεσίες, το οποίο η Ελλάδα κύρωσε με το Ν.2534/1997 (ΦΕΚ Α΄ 234) σύμφωνα με τη διαδικασία του Άρθρου 28 του Συντάγματος (κύρωση διεθνούς συνθήκης). Σύμφωνα με τον αρ. 5 του Πρωτοκόλλου :

"ΑΝΕΞΑΡΤΗΤΟΙ ΡΥΘΜΙΣΤΕΣ

Το ρυθμιστικό όργανο είναι ανεξάρτητο και δεν είναι υπόλογο, σε προμηθευτή βασικών τηλεπικοινωνιακών υπηρεσιών. Οι αποφάσεις και οι διαδικασίες που χρησιμοποιούνται από τους ρυθμιστές θα είναι αδέκαστες σε σχέση με όλους τους μετέχοντες στην αγορά.”

Eπίσης, σύμφωνα με το άρθρο 3 παρ. 2 της Οδηγίας 2002/21/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 7ης Μαρτίου 2002 σχετικά με κοινό κανονιστικό πλαίσιο για δίκτυα και υπηρεσίες ηλεκτρονικών επικοινωνιών (οδηγία πλαίσιο):

2. Τα κράτη μέλη εγγυώνται την ανεξαρτησία των εθνικών κανονιστικών αρχών εξασφαλίζοντας ότι οι εθνικές κανονιστικές αρχές είναι νομικά διακριτές και λειτουργικά ανεξάρτητες από όλους τους οργανισμούς παροχής δικτύων, εξοπλισμού ή υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών. Τα κράτη μέλη τα οποία διατηρούν την κυριότητα ή τον έλεγχο επιχειρήσεων παροχής δικτύων ή/και υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών, εξασφαλίζουν τον αποτελεσματικό διαρθρωτικό διαχωρισμό της κανονιστικής λειτουργίας από τις δραστηριότητες που έχουν σχέση με την κυριότητα ή τον έλεγχο.”

Εξάλλου, κατά τον αρ. 11 του Προοιμίου της ίδιας Οδηγίας: 

(11) Σύμφωνα με την αρχή του διαχωρισμού κανονιστικών και εκτελεστικών αρμοδιοτήτων, τα κράτη μέλη θα πρέπει να εγγυώνται την ανεξαρτησία της εθνικής κανονιστικής αρχής ή αρχών ούτως ώστε να εξασφαλίζεται η αμεροληψία των αποφάσεών τους. Αυτή η απαίτηση ανεξαρτησίας εφαρμόζεται με την επιφύλαξη της θεσμικής αυτονομίας και των συνταγματικών υποχρεώσεων των κρατών μελών, ή της αρχής της ουδετερότητας όσον αφορά τους κανόνες των κρατών μελών που διέπουν το καθεστώς ιδιοκτησίας, που ορίζεται στο άρθρο 295 της συνθήκης. Οι εθνικές κανονιστικές αρχές θα πρέπει να διαθέτουν όλους τους απαραίτητους πόρους, όσον αφορά το προσωπικό, την εμπειρία και τα οικονομικά μέσα, για να διεκπεραιώνουν τα καθήκοντά τους.”

 Σύμφωνα με το άρθρο 101Α παρ. 2 του Συντάγματος (το οποίο προστέθηκε με την αναθεώρηση του 2001), οι επιλογή των μελών των συνταγματικά κατοχυρωμένων ανεξάρτητων αρχών γίνεται: 

"με απόφαση της Διάσκεψης των Προέδρων της Βουλής και με επιδίωξη ομοφωνίας ή πάντως με την αυξημένη πλειοψηφία των τεσσάρων πέμπτων των μελών της.”

Επίσης, σύμφωνα με το άρθρο 101Α παρ. 3 του Συντάγματος:

"Με τον Κανονισμό της Βουλής ρυθμίζονται όσα αφορούν τη σχέση των ανεξάρτητων αρχών με τη Βουλή και ο τρόπος άσκησης του κοινοβουλευτικού ελέγχου”.

Mε αυτές τις δύο διατάξεις οργανώνεται η συνταγματικά ανεκτή ένταξη του φαινομένου των ανεξάρτητων αρχών στο σύστημα της Διάκρισης των Λειτουργιών (άρθρο 26 Σ.) που σύμφωνα με το Πολίτευμα, επιβάλλει την κυρίαρχη θέση της Βουλής των Ελλήνων τόσο ως προς την επιλογή, όσο και ως προς την λογοδοσία των ανεξάρτητων αρχών (με τον κοινοβουλευτικό έλεγχο).

 Η Εθνική Επιτροπή Τηλεπικοινωνιών και Ταχυδρομείων δεν αποτελεί μία συνταγματικά κατοχυρωμένη ανεξάρτητη διοικητική αρχή. Σύμφωνα όμως με το άρθρο 3 παρ. 3 του  Ν.2867/2000, στην αρχική μορφή του, πληρούνταν η θεμελιώδης   προϋπόθεση της ανεξαρτησίας της, δηλ. η επιλογή των μελών από τη Διάσκεψη των Προέδρων της Βουλής:

 Η Ε.Ε.Τ.Τ. συγκροτείται από εννέα (9) μέλη, εκ των οποίων ένας  είναι ο Πρόεδρος και δύο Αντιπρόεδροι, ο ένας εκ των οποίων είναι αρμόδιος για τον το μέα των τηλεπικοινωνιών και ο άλλος για τον τομέα παροχής ταχυδρομικών υπηρεσιών. Τα μέλη της Ε.Ε.Τ.Τ. κατά την άσκηση των καθηκόντων τους απολαύουν πλήρους προσωπικής και λειτουργικής ανεξαρτησίας. Ο Πρόεδρος, οι Αντιπρόεδροι και τα υπόλοιπα μέλη της Ε.Ε.Τ.Τ. διορίζονται με απόφαση του Υπουργού Μεταφορών και Επικοινωνιών μετά από προηγούμενη επιλογή τους από τη Διάσκεψη των Προέδρων της Βουλής με την αυξημένη πλειοψηφία των τεσσάρων πέμπτων των μελών της.”

 Η διάταξη όμως αυτή τροποποιήθηκε με το άρθρο με το άρθρ.72 παρ.1 Ν.3371/2005 (ΦΕΚ Α 178/14.7.2005), που η ΕΕΤΤ δεν έχει αναρτήσει (γιατί άραγε;) στην ιστοσελίδα της, ως εξής: 

Ο Πρόεδρος και οι Αντιπρόεδροι επιλέγονται και διορίζονται από το Υπουργικό Συμβούλιο, ύστερα από πρόταση του Υπουργού Μεταφορών και Επικοινωνιών και γνώμη της Επιτροπής Θεσμών και Διαφάνειας της Βουλής. Τα υπόλοιπα μέλη της Ε.Ε.Τ.Τ. διορίζονται από τον Υπουργό Μεταφορών και Επικοινωνιών.”

Ως εκ τούτου,  ενώ με το αρχικό νομοθέτημα του 2000, τα μέλη διορίζονταν από το διακομματικό όργανο της Διάσκεψης των Προέδρων της Βουλής με την αυξημένη πλειοψηφία των 4/5, επιλογή η οποία επικυρώθηκε ως η συνταγματικά επιβεβλημένη από τον αναθεωρητικό νομοθέτη του 2001, αίφνης, το μεταγενέστερο νομοθέτημα του 2005 αφαίρεσε συνολικά την εξουσία επιλογής των μελών από τη Διάσκεψη των Προέδρων της Βουλής και την εκχώρησε στο Υπουργικό Συμβούλιο (ως προς τον Πρόεδρο και Ανιπρόεδρο της ΕΕΤΤ) και τον Υπουργό Μεταφορών και Επικοινωνιών ως προς τα υπόλοιπα μέλη της ΕΕΤΤ. 

Ο ρόλος της Βουλής περιορίστηκε σε απλή “γνώμη της Επιτροπής Θεσμών και Διαφάνειας”, ως προς τα πρόσωπα του Προέδρου και του Αντιπροέδρου, ενώ ως προς τα υπόλοιπα 7 μέλη η Βουλή δεν ακούγεται ούτε στο επίπεδο της απλής “γνώμης”.

 Σύμφωνα δε με την Αιτιολογική Έκθεση (11.5.2005) αυτής της τροποποίησης “το ισχύον Σύνταγμα, που ψηφίστηκε μεταγενέστερα, ρητώς περιορίζει σε κλειστό αριθμό τις, κατά κυριολεξία, ανεξάρτητες αρχές (άρθρο 101Α΄) χωρίς να εξουσιοδοτεί τον κοινό νομοθέτη για τυχόν ίδρυση νέων [...] με βάση, λοιπόν τα ανωτέρω, καθίσταται πρόδηλο, ότι δεν είναι πια επιτρεπτή, κατά το Σύνταγμα, η, δια νόμου ανάθεση στη Διάσκεψη των Προέδρων της Βουλής, της επιλογής των προσώπων που στελεχώνουν τις ανεξάρτητες αρχές, των οποίων η σύσταση, συγκρότηση και λειτουργία δεν προβλέπονται στο Σύνταγμα.” 

Η προσέγγιση περί “κλειστού αριθμού” των “κατά κυριολεξία” ανεξάρτητων αρχών, θεωρία στην οποία έχει βάλει το χεράκι του και ο Συνήγορος του Πολίτη, όπως αναφέρεται στην αιτιολογική έκθεση, είναι εσφαλμένη, διότι ο συντάκτης της αιτιολογικής έκθεσης παρορά ότι η λειτουργία ανεξάρτητων αρχών μη προβλεπόμενων από το Σύνταγμα επιβάλλεται σε ορισμένες περιπτώσεις και από το κοινοτικό και διεθνές δίκαιο (έτσι συμβαίνει λ.χ. στην περίπτωση της Επιτροπής Ανταγωνισμού και της Ρυθμιστικής Αρχής Ενέργειας). Σημαντικό πάντως είναι ότι, παρά την εσφαλμένη άποψη περί συνταγματικά “κλειστού αριθμού” των “κατά κυριολεξία” ανεξάρτητων αρχών (πρβλ και άρθρο 57 του Συντάγματος, κατά το οποίο το Σύνταγμα αναγνωρίζει ότι ο νομοθέτης έχει ιδρύσει κι άλλες αρχές), δηλωμένος σκοπός του νομοθέτη του Ν.3371/2005 ήταν να αφαιρέσει την ιδιότητα της “ανεξάρτητης αρχής” από την Εθνική Επιτροπή Τηλεπικοινωνιών και Ταχυδρομείων. 

Μετά τη νομοθετική αυτή τροποποίηση, η Εθνική Επιτροπή Τηλεπικοινωνιών και Ταχυδρομείων δεν αποτελεί πλέον ένα ανεξάρτητο όργανο που επιλέγεται από το νομοθετικό σώμα, αλλά ένα κρατικό όργανο που διορίζεται από τον κύριο φορέα της εκτελεστικής εξουσίας, δηλαδή το Υπουργικό Συμβούλιο (και τον Υπουργό Μεταφορών και Τηλεπικοινωνιών). Η τροποποίηση όμως αυτή του Ν. 3371/2005 προσκρούει στο άρθρο 3 παρ. 2 της Οδηγίας 2002/21 (ΕΚ), η οποία επιβάλλει, σύμφωνα και με τον αρ. 11 του Προοιμίου της τον διαχωρισμό της εκτελεστικής από την κανονιστική εξουσία στον τομέα των τηλεπικοινωνιών.

 Ο διαχωρισμός αυτός είναι βέβαιο ότι δεν επιτυγχάνεται όταν ο Υπουργός Τηλεπικοινωνιών έχει την αρμοδιότητα διορισμού των επτά (7) από τα εννέα (9) μέλη της ΕΕΤΤ και όταν το Υπουργικό Συμβούλιο ορίζει τον Πρόεδρο και τον Αντιπρόεδρο. Σημειώνεται ότι η Ελληνική Κυβέρνηση κατέχει το 25% των μετοχών του Οργανισμού Τηλεπικοινωνιών Ελλάδος Α.Ε., δηλαδή της μεγαλύτερης εταιρίας τηλεπικοινωνιών στην Ελλάδα, γεγονός που σύμφωνα με την Οδηγία 2002/21 επιβάλλει “τον αποτελεσματικό διαρθρωτικό διαχωρισμό της κανονιστικής λειτουργίας από τις δραστηριότητες που έχουν σχέση με την κυριότητα ή τον έλεγχο”. Αυτός ο “διαρθρωτικός διαχωρισμός” δεν επιτυγχάνεται όταν ο ελεγχόμενος διορίζει τον εποπτεύοντα. Επιπλέον, ο τρόπος αυτός επιλογής που υποβιβάζει την αρχικώς ανεξάρτητη διοικητική αρχή σε όργανο διορισμένο από την εκτελεστική εξουσία, παραβιάζει επίσης την αντίστοιχη διάταξη για “Ανεξάρτητο Ρυθμιστή”, του  4ου Πρωτοκόλλου  που κύρωσε η Ελλάδα με το Ν.2534/1997, προσδίδοντάς σε αυτό το κείμενο διεθνούς δικαίου τυπική ισχύ υπέρτερη από κάθε άλλη διάταξη νόμου, σύμφωνα με το άρθρο 28 του Συντάγματος.

Τέλος, η τροποποίηση του Ν.3371/2005 διαταράσσεται η θεσμική ισορροπία της άρρηκτης σχέσης ελέγχου που πρέπει να έχει η Βουλή με τις ανεξάρτητες αρχές στο πολίτευμα της κοινοβουλευτικής δημοκρατίας και της διάκρισης των αλληλοελεγχόμενων κρατικών λειτουργιών. Ο Ν.3371/2005 επιπλέον υποβαθμίζει την θεσμική εγγύηση της λειτουργίας μιας πραγματικά ανεξάρτητης αρχής, έστω και νομοθετικά κατοχυρωμένης, με την οποία το κράτος, με τον Ν.2867/2000, διασφάλιζε το συνταγματικά κατοχυρωμένο πλέον δικαίωμα της πρόσβασης στην Κοινωνία της Πληροφορίας (άρθρο 5Α παρ. 2 Σ.). Η επιλογή των μελών της ΕΕΤΤ από την Διάσκεψη των Προέδρων της Βουλής αποτελούσε ένα θεσμικό κεκτημένο που τυποποιήθηκε από τον αναθεωρητικό νομοθέτη και το περιεχόμενο της συγκεκριμένης νομοθετικής επιλογής (περί διακομματικής επιλογής των μελών της ΕΕΤΤ) αποτέλεσε ύλη που επιστεγάστηκε με την κατοχύρωση του συνταγματικού δικαιώματος της πρόσβασης στην Κοινωνία της Πληροφορίας. Ο μεταγενέστερος Ν.3371/2005, καταργώντας ολοσχερώς τον διακομματικό χαρακτήρα της ΕΕΤΤ και μεταβιβάζοντας αυτή την αρμοδιότητα από την Βουλή στην Κυβέρνηση, τιτρώσκει το θεσμικό κεκτημένο που περιείχε ο  Ν.2867/2000, ο οποίος  με την Αναθεώρηση του 2001 απέκτησε συνταγματική αναγωγή και, συνεπώς, έρχεται σε αντίθεση με το άρθρο 5Α παρ. 2 Σ.

Η κυβέρνηση αφαίρεσε λοιπόν τον χαρακτήρα της πραγματικά ανεξάρτητης αρχής από την ΕΕΤΤ, κατά τρόπο που προσκρούει στο διεθνές αλλά και το κοινοτικό τηλεπικοινωνιακό δικαίο.

 Έχει ιδιαίτερο ενδιαφέρον ότι σε μια άλλη χώρα, τη Γερμανία, όπου η κοινοτικά επιβαλλόμενη ανεξαρτησίας της Αρχής Προστασίας Προσωπικών Δεδομένων δεν διασφαλίστηκε σε οργανωτικό-νομοθετικό επίπεδο, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή άσκησε προσφυγή εναντίον της χώρας στο Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων. Σε εκείνη την περίπτωση, η Οδηγία 95/46 ορίζει ότι η Αρχή Προσωπικών Δεδομένων πρέπει να είναι "πλήρως ανεξάρτητη", αλλά στη Γερμανία παραδοσιακά η ανεξαρτησία δεν κατοχυρώνεται οργανωτικά, προβλέπεται δηλαδή νομοθετικά η κρατική εποπτεία της Αρχής Προστασίας Προσωπικών Δεδομένων (να σημειωθεί ότι η Γερμανία είναι ιστορικά η πρώτη χώρα στην οποία λειτούργησε Αρχή Προστασίας Προσωπικών Δεδομένων!). Η απόφαση του Δικαστηρίου αναμένεται, αλλά θεωρώ ότι "λειτουργικά" επιχειρήματα ("η ανεξαρτησία είναι εσωτερικό θέμα κι όχι νομοθετικό") και, πολύ περισσότερο "συνταγματικά" ("εμάς δεν μας επιτρέπει το Σύνταγμά μας πλήρη ανεξαρτησία στις αρχές") θα πέσουν στο κενό. 

Οπότε θα ήταν χρήσιμο να υποβληθεί μία προσφυγή στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή σχετικά με την αποτυχία της Ελλάδας να συγκροτήσει μια θεσμικά ανεξάρτητη Επιτροπή Τηλεπικοινωνιών.

Update: για την πληρότητα της καταγραφής των απόψεων, όμως, θα πρέπει να παρατεθεί και η αντίθετη άποψη.

Στο άρθρο "Μη χαϊδεύετε, αλλά και μην πυροβολείτε τις Ανεξάρτητες Αρχές", (Η ΚΑΘΗΜΕΡΙΝΗ, 12.8.2007) ο Αντιπρόεδρος της ΕΕΤΤ κ. Νίκος Κουλούρης, ένας από τους βαθύτερους γνώστες του ζητήματος των ανεξάρτητων αρχών στην Ελλάδα (ήταν το θέμα της διδακτορικής του διατριβής στις αρχές της δεκαετίας του 1990) υποστηρίζει ότι η ανεξαρτησία είναι κάτι που δοκιμάζεται στη διάρκεια και όχι τη στιγμή του διορισμού. 

Θεωρεί ότι η επιλογή από την νομοθετική εξουσία των μελών ενός οργάνου της εκτελεστικής εξουσίας προσβάλλει τη διάκριση των λειτουργιών (διαφωνώ, γιατί και ο ΠτΔ εκλέγεται από τη Βουλή, όπως εξάλλου και η ίδια η Κυβέρνηση). 

Ο κ. Κουλούρης έχει αναπτύξει ενδιαφέροντα επιχειρήματα για το θέμα της ανεξαρτησίας και τον τρόπο επιλογής των μη συνταγματικά κατοχυρωμένων αρχών (όπως η ΕΕΤΤ), αλλά δεν έχει υπεισέλθει στο ζήτημα της αντίθεσης αυτών των διατάξεων στο κοινοτικό και το διεθνές δίκαιο.

Θα είχε ενδιαφέρον να είχαμε τις απόψεις του και για τα παραπάνω.