Παρακάτω ακολουθεί η τρίτη έκθεση του Συμβουλίου της Ευρώπης για την τοπική αυτοδιοίκηση στην Ελλάδα, σε μετάφρασή μου από τα αγγλικά. Τις τελευταίες μέρες στο Στρασβούργο πραγματοποιήθηκε συνεδρίαση του Κογκρέσου των Τοπικών και Περιφερειακών Αρχών της Ευρώπης όπου συζητήθηκαν οι συστάσεις προς την Ελλάδα.
Ιδιαίτερο ενδιαφέρον έχουν οι συστάσεις για την αναγνώριση της Αθήνας και της Θεσσαλονίκης υπό καθεστώς μητροπολιτικού δήμου, αλλά και μια πρώτη θετική ευρωπαϊκή αξιολόγηση για τον θεσμό του Συμπαραστάτη του Δημότη και της Επιχείρησης, με την παρατήρηση ότι η θέση δεν έχει καλυφθεί σε όλους τους δήμους, αλλά και ότι θα πρέπει να θεσμοθετηθεί ένας μηχανισμός συνεργασίας του Συνηγόρου του Πολίτη με τους Συμπαραστάτες.
Ακολουθεί μετάφραση του κειμένου που έχει αναρτηθεί στην ιστοσελίδα του Συμβουλίου της Ευρώπης στα αγγλικά. Ο European Charter on Self-Government έχει εσφαλμένα μεταφραστεί από τον Ν.1850/1989 ως "Ευρωπαϊκός Χάρτης Τοπικής Αυτονομίας": η έννοια της αυτονομίας είναι νομικά εντελώς διαφορετική από την τοπική αυτοδιοίκηση. Και είναι ακατανόητο για ποιο λόγο οι μεταφραστές της Χάρτας επέλεξαν αυτό τον εντελώς αδόκιμο για τα συνταγματικά δεδομένα μας όρο. Σε αυτή την μετάφραση, ακολουθώ την ορθή απόδοση του "self-government": αυτοδιοίκηση.
Συμβούλιο της Ευρώπης
Κογκρέσο Τοπικών και Περιφερειακών Αρχών
28η ΣΥΝΕΔΡΙΑΣΗ
Στρασβούργο, 24-26 Μαρτίου 2015
CG/2015(28)8PROV
25 Φεβρουαρίου 2015
Τοπική και περιφερειακή δημοκρατία στην Ελλάδα25 Φεβρουαρίου 2015
Επιτροπή παρακολούθησης
Εισηγητές1 : Artur TORRES PEREIRA, Πορτογαλία (Δ, Ευρωπαϊκό Λαϊκό Κόμμα)
Gudrun MOSLER-TÖRNSTRÖM, Αυστρία (Π, Ομάδα Eυρωπαίων Σοσιαλιστών)
Περίληψη
Αυτή είναι η τρίτη έκθεση που αφορά την παρακολούθηση της τοπικής και περιφερειακής δημοκρατίας στην Ελλάδα, από την κύρωση του Χάρτη εκ μέρους της το 1989. Η έκθεση σημειώνει την πρόοδο που έγινε στην Ελλάδα από την τελευταία σύσταση του 2008, ιδίως με την θέσπιση της "Νέας Αρχιτεκτονικής για την Τοπική Αυτοδιοίκηση και την Αποκεντρωμένη Διοίκηση - Πρόγραμμα Καλλικράτης" που αποτελεί ένα σημαντικό βήμα μπροστά για ένα πιο αποκεντρωμένο εδαφικά σύστημα, ως προς το καθεστώς των νομαρχιών και των 13 διοικητικών περιφερειών οι οποίες ήταν περιφερειακά τμήματα της κεντρικής κυβέρνησης. Σε αυτό το πλαίσιο, η έκθεση υπογραμμίζει την σημασία της μεταρρύθμισης του Καλλικράτη, με την οποία ενισχύθηκαν οι τοπικές αρμοδιότητες, η διαφάνεια και η λογοδοσία των τοπικών αρχών καθώς επίσης και την συμμετοχή των δημοτικών και περιφερειακών ενώσεων στην στην προετοιμασία της μεταρρύθμισης του Καλλικράτη.
Η έκθεση επισημαίνει την ανάγκη να επεκταθεί το πεδίο εφαρμογής του Χάρτη στον δεύτερο βαθμό τοπικής αυτοδιοίκησης (τις περιφέρειες), με την αναθεώρηση της υπάρχουσας νομοθεσίας. Η Κυβέρνηση καλείται να αναθεωρήσει την νομοθεσία προκειμένου να αναγνωρίσει κανονιστικές αρμοδιότητες στις τοπικές αρχές και να διασφαλίσει επαρκείς αντίστοιχους οικονομικούς πόρους για την μεταφορά αρμοδιοτήτων στις τοπικές αρχές που θα μπορούν να διαθέτουν ελεύθερα στο πλαίσιο των εξουσιών τους. Το Κογκρέσο επίσης συνιστά να εφαρμοστούν άμεσα οι υπάρχουσες διατάξεις για τους νησιωτικούς και ορεινούς δήμους και να αναγνωριστεί ειδικό καθεστώς σε αυτές τις περιοχές, ιδίως όσον αφορά την χρηματοδότησή τους. Στον Δήμο Αθηναίων θα πρέπει να αναγνωριστεί ένα ειδικό καθεστώς ως πρωτεύουσα και θα πρέπει να θεσπιστούν και να εφαρμοστούν ειδικές διατάξεις για τους μητροπολιτικούς δήμους της Αθήνας και της Θεσσαλονίκης. Τέλος, καλείται η Κυβέρνηση να υπογράψει και να κυρώσει στο άμεσο μέλλον το Πρόσθετο Πρωτόκολλο για τον Ευρωπαϊκό Χάρτη Τοπικής Αυτοδιοίκησης περί του δικαιώματος συμμετοχής στις υποθέσεις των τοπικών αρχών (Σύμβαση αρ. 207).
ΣΧΕΔΙΟ ΣΥΣΤΑΣΗΣ2
1. Το Κογκρέσο των Τοπικών και Περιφερειακών Αρχών του Συμβουλίου της Ευρώπης αναφέρεται στα:
α. Άρθρο 2 παρ. 1β του Καταστατικού Ψηφίσματος CM/Res(2011)2 σχετικού με το Κογκρέσο που προβλέπει ότι ένας από τους σκοπούς του Κογκρέσου είναι "να υποβάλλει προτάσεις στην Επιτροπή Υπουργών για την προώθηση της τοπικής και περιφερειακης δημοκρατίας".
β. Άρθρο 1 παρ. 3 του Καταστατικού Ψηφίσματος CM/Res(2011)2 σχετικού με το Κογκρέσο, που αναφέρει ότι "το Κογκρέσο ετοιμάζει σε τακτική βάση εκθέσεις σε επίπεδο χώρας για την κατάσταση της τοπικής και περιφερειακής δημοκρατίας όλων των κρατών μελών και όλων των κρατών τα οποία έχουν υποβάλλει αίτηση ένταξης στο Συμβούλιο της Ευρώπης και διασφαλίζει, ιδίως, ότι εφαρμόζονται οι αρχές του Ευρωπαϊκού Χάρτη Τοπικής Αυτοδιοίκησης.
γ. Ψήφισμα 307 (2010) REV2 περί των διαδικασιών παρακολούθησης των υποχρεώσεων και δεσμεύσεων που αναλαμβάνουν τα κράτη μέλη του Συμβουλίου της Ευρώπης όσον αφορά την κύρωση του Ευρωπαϊκού Χάρτη Τοπικής Αυτοδιοίκησης.
δ. Ψήφισμα 299 (2010) του Κογκρέσου για την επιθεώρηση από το Συνέδριο του Κογκρέσου του Συμβουλίου της Ευρώπης με τους Υπουργούς για την Τοπική και Περιφερειακή Αυτοδιοίκηση (Ουτρέχτη, Ολλανδία, 16-17 Νοεμβρίου 2009) που αναφέρει ότι το Κογκρέσο θα χρησιμοποιήσει το Πλαίσιο Αναφοράς του Συμβουλίου της Ευρώπης για την Περιφερειακή Δημοκρατία στις διαδικασίες παρακολούθησης, καθώς και την απάντηση που δόθηκε στο Κογκρέσο από την Επιτροπή Υπουργών με την Σύσταση 282 (2010)(CM/CONG(2011)Rec 282 τελικό, για την ενθάρρυνση των κυβερνήσεων των κρατών μελών να λάβουν υπόψη τους το προαναφερόμενο Πλαίσιο Αναφοράς.
ε. Σύσταση 219 (2007) του Κογκρέσου για το καθεστώς των πρωτευουσών.
στ. Το επισυναπτόμενο επεξηγηματικό υπόμνημα για την τοπική και περιφερειακή δημοκρατία στην Ελλάδα.
2. Το Κογκρέσο υπενθυμίζει ότι:
α. Η Ελλάδα υπέγραψε τον Ευρωπαϊκό Χάρτη Τοπικής Αυτοδιοίκησης (Σύμβαση Αρ.122, εφεξής: "ο Χάρτης") στις 15 Οκτωβρίου 1985 και τον κύρωσε στις 6 Σεπτεμβρίου 1989. Ο Χάρτης τέθηκε σε ισχύ στην Ελλάδα την 1η Ιανουαρίου 1990. Σύμφωνα με το Άρθρο 12 παρ 2 του Χάρτη, η Ελλάδα επιφυλάχθηκε να μην δεσμευτεί από τα Άρθρα 5, 7 παρ. 2, 8 παρ. 2 και 10 παρ. 2 του Χάρτη.
β. Το Άρθρο 2 του Ν.1850/1989 αναφέρει ότι ο Ευρωπαϊκός Χάρτης Τοπικής Αυτοδιοίκησης εφαρμόζεται μόνο στον πρώτο βαθμό τοπικής αυτοδιοίκησης.
γ. Η Ελλάδα δεν έχει υπογράψει το Πρόσθετο Πρωτόκολλο του Ευρωπαϊκού Χάρτη Τοπικής Αυτοδιοίκησης περί του δικαιώματος συμμετοχής στις υποθέσεις των τοπικών αρχών (Σύμβαση αρ. 207).
δ. Η Επιτροπή Παρακολούθησης αποφάσισε να καταγράψει την κατάσταση της τοπικής και περιφερειακής αυτοδιοίκησης στην Ελλάδα και την συμμόρφωσή της με τον Ευρωπαϊκό Χάρτη Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Ανέθεσε στον Artur TORRES PEREIRA, από την Πορτογαλία (Ευρωπαϊκό Λαϊκό Κόμμα) και την Gudrun MOSLER-TÖRNSTRÖM, από την Αυστρία (Ευρωπαϊκό Σοσιαλιστικό Κόμμα) να ετοιμάσουν και να υποβάλουν στο Κογκρέσο, ως εισηγητές, την έκθεση για την τοπική και περιφερειακή αυτοδιοίκηση στην Ελλάδα3
ε. Η αντιπροσωπεία του Κογκρέσου πραγματοποίησε δύο επισκέψεις καταγραφής στην Ελλάδα, στις 16 με 17 Σεπτεμβρίου 2014 (στην Αθήνα) και από τις 18 ως τις 20 Νοεμβρίου 2014 (στην Πάρο, την Νάξο, τον Λαγκαδά, την Θεσσαλονίκη και την Αθήνα). Κατά την διάρκεια των δύο επισκέψεων, η αντιπροσωπεία του Κογκρέσου συνάντησε εκπροσώπους των ενώσεων των δημοτικών και περιφερειακών αρχών, δημάρχους, δημοτικούς και περιφερειακούς συμβούλους, εκπροσώπους της κυβέρνησης, υπουργούς και άλλους θεσμούς.
3. Το Κογκρέσο επιθυμεί να ευχαριστήσει την Μόνιμη Αντιπροσωπεία του Συμβουλίου της Ευρώπης στην Ελλάδα, τις εθνικές αρχές σε όλα τα επίπεδα, καθώς και όλους τους συνομιλητές που συνάντησε κατά τη διάρκεια αυτών των επισκέψεων, για την διαθεσιμότητά τους και τις πληροφορίες που ευγενώς παρείχαν στην αντιπροσωπεία.
4. Το Κογκρέσο σημειώνει με ικανοποίηση:
ε. την συμμετοχή των ενώσεων δήμων και περιφερειών στην προετοιμασία της μεταρρύθμισης του Καλλικράτη.
5. Το Κογκρέσο εκφράζει την ανησυχία του περί του ότι:
α. του ότι κατά το χρόνο επικύρωσης του Χάρτη, θεσπίστηκε μια διάταξη στον Ν.1850/1989 (Άρθρο 2) που περιόρισε το πεδίο εφαρμογή του Χάρτη στον πρώτο βαθμό της τοπικής αυτοδιοίκησης.
β. ο ρόλος και, τελικά, η ανάγκη για τις επτά νέες Αποκεντρωμένες Διοικήσεις είναι ασαφής όσον αφορά τις αρμοδιότητες και τις ευθύνες τους καθώς και τις αρμοδιότητες ανάμεσα σε αυτές και τις περιφέρειες και δήμους.
γ. οι τοπικές αρχές δεν έχουν την δυνατότητα να "ρυθμίσουν" τοπικές υποθέσεις, καθώς δεν έχουν νομοθετική αρμοδιότητα.
ε. λείπει θεσμική συνεργασία και διαδικασία διαβούλευσης ανάμεσα στο Κράτος, τις περιφέρειες και τους δήμους.
στ. δεν υπάρχουν επαρκείς οικονομικοί πόροι για την μεταφορά αρμοδιοτήτων στις τοπικές αρχές, οι οποίες εξαρτώνται κυρίως από κρατικές επιχορηγήσεις.
ζ. η οικονομική αυτονομία των τοπικών αρχών είναι ασθενής.
η. δεν υπάρχει αποτελεσματική εφαρμογή στην πράξη του νέου συστήματος εποπτείας της νομιμότητας και ότι η υπερβολική γραφειοκρατία και το μάκρος των διαδικασιών εκτρέπει τον έλεγχο νομιμότητας σε έλεγχο σκοπιμότητας.
θ. μολονότι υπάρχουν ειδικές διατάξεις για τους νησιωτικούς και ορεινούς δήμους, δεν έχουν εφαρμοστεί στην πράξη. Επιπλέον, αυτές οι περιοχές θα μπορούσαν να ωφεληθούν από ένα ειδικό καθεστώς, όσον αφορά ιδίως την χρηματοδότηση.
ι. δεν υπάρχει ειδικό καθεστώς για τον Δήμο Αθηναίων ως πρωτεύουσα, ενώ δεν υπάρχει νομοθεσία για τους μητροπολιτικούς δήμους της Αθήνας και της Θεσσαλονίκης.
ια. δεν έχει εφαρμοστεί η νομοθεσία για τις μητροπολιτικές περιφέρειες, όσον αφορά τα θεσμικά όργανά τους, τις αρμοδιότητές τους, την χρηματοδότηση και την σχέση τους με το Κράτος.
6. Υπό το φως των ανωτέρω, το Κογκρέσο ζητά από την Επιτροπή Υπουργών να καλέσει τις Ελληνικές Αρχές να λάβουν υπόψη τις ακόλουθες προτάσεις:
α. να επεκτείνουν το πεδίο εφαρμογής του Χάρτη στον δεύτερο βαθμό τοπικής αυτοδιοίκησης (περιφέρειες) με τροποποίηση της υφιστάμενης νομοθεσίας (Άρθρο 2 του Ν.1850/1989).
β. να αναθεωρήσουν τον ρόλο, τις αρμοδιότητες και τις ευθύνες των επτά Αποκεντρωμένων Διοικήσεων, των περιφερειών και των δήμων και να επανεξεταστεί η αναγκαιότητα της διατήρησης αυτών των επτά Αποκεντρωμένων Διοικήσεων.
γ. να αναθεωρήσουν την νομοθεσία ώστε να δοθούν νομοθετικές αρμοδιότητες στις τοπικές αρχές.
δ. να βελτιώσουν τις διαδικασίες διαβούλευσης μεταξύ κράτους, Περιφερειών και Δήμων για όλα τα θέματα που τους αφορούν ευθέως.
ε. να διασφαλίσουν επαρκείς ανάλογους οικονομικούς πόρους για την μεταφορά αρμοδιοτήτων στις τοπικές αρχές που θα μπορούν να ασκούν ελευθέρως στο πλαίσιο των εξουσιών τους.
στ. να διαφοροποιήσουν το σύστημα οικονομικών εσόδων των τοπικών αρχών με την ανάπτυξη υποδομής μεγαλύτερης οικονομικής αυτονομίας με την φορολόγηση των εσόδων της περιοχής τους.
ζ. να ενισχύσουν την οικονομική αυτονομία των τοπικών αρχών, με σκοπό την διασφάλιση της βιωσιμότητας της οικονομικής κατάστασής τους.
η. να διασφαλίσουν την κρατική εποπτεία (συμπεριλαμβανομένης της δημοσιονομικής εποπτείας) των τοπικών αρχών, αντίστοιχα με την σημασία του δημοσίου συμφέροντος.
θ. να εφαρμόσουν επειγόντως στην πράξη τις υπάρχουσες διατάξεις για τους νησιωτικούς και ορεινούς δήμους και να αναγνωρίσουν ειδικό καθεστώς για τις περιοχές αυτές, ιδίως όσον αφορά την χρηματοδότησή τους.
ι. να αναγνωρίσουν ειδικό καθεστώς για τον Δήμο Αθηναίων ως πρωτεύουσα και να θεσπίσουν ειδικές διατάξεις για τους μητροπολιτικούς δήμους της Αθήνας και της Θεσσαλονίκης και να τις θέσουν σε εφαρμογή.
ια. να θέσουν σε εφαρμογή τις ήδη υφιστάμενες διατάξεις για τις Μητροπολιτικές Περιφέρειες.
ιβ. να εξετάσουν την αναθεώρηση συγκεκριμένων επιφυλάξεων που διατυπώθηκαν κατά το χρόνο της κύρωσης [του Χάρτη]. Για παράδειγμα, να ανακληθεί η επιφύλαξη που αφορά τα άρθρα 5 και 8 παρ. 2 του Χάρτη, τα οποία εφαρμόζονται de facto.
ιγ. να εξετάσουν την υπογραφή και κύρωση του Πρόσθετου Πρωτοκόλλου του Ευρωπαϊκού Χάρτη Τοπικής Αυτοδιοίκησης ως προς το δικαίωμα συμμετοχής στις υποθέσεις των τοπικών αρχών (Σύμβαση Αρ. 207).
7. Το Κογκρέσο καλεί την Επιτροπή Υπουργών του Συμβουλίου της Ευρώπης να λάβει υπόψη την παρούσα σύσταση για την τοπική και περιφερειακή δημοκρατία στην Ελλάδα, καθώς και το επεξηγηματικό υπόμνημα, στο πλαίσιο των δικών της διαδικασιών παρακολούθησης καθώς και στο πλαίσιο άλλων δράσεων που αφορούν το συγκεκριμένο κράτος - μέλος.
α. την πρόοδο που έγινε στην Ελλάδα από την τελευταία σύσταση του 2008, ιδίως με την θέσπιση της "Νέας Αρχιτεκτονικής της Τοπικής Αυτοδιοίκησης και της Αποκεντρωμένης Διοίκησης - Πρόγραμμα Καλλικράτης" που σηματοδοτεί ένα σημαντικό βήμα για ένα πιο αποκεντρωμένο εδαφικά σύστημα, δηλαδή όσον αφορά το καθεστώς των νομαρχιών και των 13 διοικητικών περιφερειών που ήταν περιφερειακά τμήματα της κεντρικής κυβέρνησης.
β. την αύξηση των τοπικών αρμοδιοτήτων, της διαφάνειας και της λογοδοσίας των τοπικών αρχών.
γ. την θέσπιση ενός νέου συστήματος εποπτείας της νομιμότητας που περιορίζει τον ρόλο του Γενικού Γραμματέα της Αποκεντρωμένης Διοίκησης.
δ. ότι ο προληπτικός έλεγχος των τοπικών δαπανών έχει ενταχθεί ως πλήρως εσωτερικό μέτρο για τον έλεγχο των ροών που έχουν αναγνωριστεί στην διάρθρωση των τοπικών προϋπολογισμών.
ε. την συμμετοχή των ενώσεων δήμων και περιφερειών στην προετοιμασία της μεταρρύθμισης του Καλλικράτη.
5. Το Κογκρέσο εκφράζει την ανησυχία του περί του ότι:
α. του ότι κατά το χρόνο επικύρωσης του Χάρτη, θεσπίστηκε μια διάταξη στον Ν.1850/1989 (Άρθρο 2) που περιόρισε το πεδίο εφαρμογή του Χάρτη στον πρώτο βαθμό της τοπικής αυτοδιοίκησης.
β. ο ρόλος και, τελικά, η ανάγκη για τις επτά νέες Αποκεντρωμένες Διοικήσεις είναι ασαφής όσον αφορά τις αρμοδιότητες και τις ευθύνες τους καθώς και τις αρμοδιότητες ανάμεσα σε αυτές και τις περιφέρειες και δήμους.
γ. οι τοπικές αρχές δεν έχουν την δυνατότητα να "ρυθμίσουν" τοπικές υποθέσεις, καθώς δεν έχουν νομοθετική αρμοδιότητα.
ε. λείπει θεσμική συνεργασία και διαδικασία διαβούλευσης ανάμεσα στο Κράτος, τις περιφέρειες και τους δήμους.
στ. δεν υπάρχουν επαρκείς οικονομικοί πόροι για την μεταφορά αρμοδιοτήτων στις τοπικές αρχές, οι οποίες εξαρτώνται κυρίως από κρατικές επιχορηγήσεις.
ζ. η οικονομική αυτονομία των τοπικών αρχών είναι ασθενής.
η. δεν υπάρχει αποτελεσματική εφαρμογή στην πράξη του νέου συστήματος εποπτείας της νομιμότητας και ότι η υπερβολική γραφειοκρατία και το μάκρος των διαδικασιών εκτρέπει τον έλεγχο νομιμότητας σε έλεγχο σκοπιμότητας.
θ. μολονότι υπάρχουν ειδικές διατάξεις για τους νησιωτικούς και ορεινούς δήμους, δεν έχουν εφαρμοστεί στην πράξη. Επιπλέον, αυτές οι περιοχές θα μπορούσαν να ωφεληθούν από ένα ειδικό καθεστώς, όσον αφορά ιδίως την χρηματοδότηση.
ι. δεν υπάρχει ειδικό καθεστώς για τον Δήμο Αθηναίων ως πρωτεύουσα, ενώ δεν υπάρχει νομοθεσία για τους μητροπολιτικούς δήμους της Αθήνας και της Θεσσαλονίκης.
ια. δεν έχει εφαρμοστεί η νομοθεσία για τις μητροπολιτικές περιφέρειες, όσον αφορά τα θεσμικά όργανά τους, τις αρμοδιότητές τους, την χρηματοδότηση και την σχέση τους με το Κράτος.
6. Υπό το φως των ανωτέρω, το Κογκρέσο ζητά από την Επιτροπή Υπουργών να καλέσει τις Ελληνικές Αρχές να λάβουν υπόψη τις ακόλουθες προτάσεις:
α. να επεκτείνουν το πεδίο εφαρμογής του Χάρτη στον δεύτερο βαθμό τοπικής αυτοδιοίκησης (περιφέρειες) με τροποποίηση της υφιστάμενης νομοθεσίας (Άρθρο 2 του Ν.1850/1989).
β. να αναθεωρήσουν τον ρόλο, τις αρμοδιότητες και τις ευθύνες των επτά Αποκεντρωμένων Διοικήσεων, των περιφερειών και των δήμων και να επανεξεταστεί η αναγκαιότητα της διατήρησης αυτών των επτά Αποκεντρωμένων Διοικήσεων.
γ. να αναθεωρήσουν την νομοθεσία ώστε να δοθούν νομοθετικές αρμοδιότητες στις τοπικές αρχές.
δ. να βελτιώσουν τις διαδικασίες διαβούλευσης μεταξύ κράτους, Περιφερειών και Δήμων για όλα τα θέματα που τους αφορούν ευθέως.
ε. να διασφαλίσουν επαρκείς ανάλογους οικονομικούς πόρους για την μεταφορά αρμοδιοτήτων στις τοπικές αρχές που θα μπορούν να ασκούν ελευθέρως στο πλαίσιο των εξουσιών τους.
στ. να διαφοροποιήσουν το σύστημα οικονομικών εσόδων των τοπικών αρχών με την ανάπτυξη υποδομής μεγαλύτερης οικονομικής αυτονομίας με την φορολόγηση των εσόδων της περιοχής τους.
ζ. να ενισχύσουν την οικονομική αυτονομία των τοπικών αρχών, με σκοπό την διασφάλιση της βιωσιμότητας της οικονομικής κατάστασής τους.
η. να διασφαλίσουν την κρατική εποπτεία (συμπεριλαμβανομένης της δημοσιονομικής εποπτείας) των τοπικών αρχών, αντίστοιχα με την σημασία του δημοσίου συμφέροντος.
θ. να εφαρμόσουν επειγόντως στην πράξη τις υπάρχουσες διατάξεις για τους νησιωτικούς και ορεινούς δήμους και να αναγνωρίσουν ειδικό καθεστώς για τις περιοχές αυτές, ιδίως όσον αφορά την χρηματοδότησή τους.
ι. να αναγνωρίσουν ειδικό καθεστώς για τον Δήμο Αθηναίων ως πρωτεύουσα και να θεσπίσουν ειδικές διατάξεις για τους μητροπολιτικούς δήμους της Αθήνας και της Θεσσαλονίκης και να τις θέσουν σε εφαρμογή.
ια. να θέσουν σε εφαρμογή τις ήδη υφιστάμενες διατάξεις για τις Μητροπολιτικές Περιφέρειες.
ιβ. να εξετάσουν την αναθεώρηση συγκεκριμένων επιφυλάξεων που διατυπώθηκαν κατά το χρόνο της κύρωσης [του Χάρτη]. Για παράδειγμα, να ανακληθεί η επιφύλαξη που αφορά τα άρθρα 5 και 8 παρ. 2 του Χάρτη, τα οποία εφαρμόζονται de facto.
ιγ. να εξετάσουν την υπογραφή και κύρωση του Πρόσθετου Πρωτοκόλλου του Ευρωπαϊκού Χάρτη Τοπικής Αυτοδιοίκησης ως προς το δικαίωμα συμμετοχής στις υποθέσεις των τοπικών αρχών (Σύμβαση Αρ. 207).
7. Το Κογκρέσο καλεί την Επιτροπή Υπουργών του Συμβουλίου της Ευρώπης να λάβει υπόψη την παρούσα σύσταση για την τοπική και περιφερειακή δημοκρατία στην Ελλάδα, καθώς και το επεξηγηματικό υπόμνημα, στο πλαίσιο των δικών της διαδικασιών παρακολούθησης καθώς και στο πλαίσιο άλλων δράσεων που αφορούν το συγκεκριμένο κράτος - μέλος.
ΕΠΕΞΗΓΗΜΑΤΙΚΟ ΥΠΟΜΝΗΜΑ
Πίνακας περιεχομένων:
3.1 Επίπεδο ενσωμάτωσης του Χάρτη 12
3.2 Συνταγματικές και νομοθετικές εξελίξεις 13
3.3 Τοπικές αρχές: εδαφική δομή και εξουσίες 14
3.3.1 Εδαφική δομή 14
3.3.2 Βασική οργάνωση 17
3.3.3 Αρμοδιότητες 18
3.3.4 Οικονομικοί πόροι 20
3.3.5 Κρατική εποπτεία της τοπικής αυτοδιοίκησης 23
3.3.6 Καθεστώς ορεινών και νησιωτικών δήμων 24
3.3.7 Καθεστώς των Μητροπολιτικών Περιφερειών και της Πρωτεύουσας 25
3.2 Συνταγματικές και νομοθετικές εξελίξεις 13
3.3 Τοπικές αρχές: εδαφική δομή και εξουσίες 14
3.3.1 Εδαφική δομή 14
3.3.2 Βασική οργάνωση 17
3.3.3 Αρμοδιότητες 18
3.3.4 Οικονομικοί πόροι 20
3.3.5 Κρατική εποπτεία της τοπικής αυτοδιοίκησης 23
3.3.6 Καθεστώς ορεινών και νησιωτικών δήμων 24
3.3.7 Καθεστώς των Μητροπολιτικών Περιφερειών και της Πρωτεύουσας 25
Παράρτημα 1 - Προγράμματα επισκέψεων παρακολούθησης στην Ελλάδα από το Κογκρέσο 51
Παράρτημα 2 - Πληροφορίες για τα ανθρώπινα δικαιώματα και τις τοπικές αρχές 56
Παράρτημα 2 - Πληροφορίες για τα ανθρώπινα δικαιώματα και τις τοπικές αρχές 56
1. Σύμφωνα με το Άρθρο 2 του Καταστατικού Ψηφίσματος CM/Res(2011)2 της Επιτροπής Υπουργών, το Κογκρέσου των Τοπικών και Περιφερειακών Αρχών του Συμβουλίου της Ευρώπης ("το Κογκρέσο") συντάσσει σε τακτική βάση εκθέσεις για την κατάσταση της τοπικής και περιφερειακής δημοκρατίας σε όλα τα κράτη μέλη του Συμβουλίου της Ευρώπης.
2. Η Ελληνική Δημοκρατία (εφεξής: "η Ελλάδα") έγινε το 11ο κράτος μέλος του Συμβουλίου της Ευρώπης στις 9 Αυγούστου 1949. Στις 15 Οκτωβρίου 1985 υπέγραψε τον Ευρωπαϊκό Χάρτη Τοπικής Αυτοδιοίκησης (Σύμβαση αρ. 122, εφεξής: "ο Χάρτης") και τον κύρωσε στις 6 Ιανουαρίου 1990. Σύμφωνα με το άρθρο 12 παρ. 2 του Χάρτη, η Ελλάδα δήλωσε ότι δεν δεσμεύεται από τα άρθρα 5, 7 παρ. 2, 8 παρ. 2 και 10 παρ. 2 του Χάρτη. Αυτές οι διατάξεις αφορούν την προϋπόθεση διαβούλευσης με τις τοπικές κοινότητες σε περίπτωση μεταβολής των ορίων των τοπικών αρχών (άρθρο 5), την αποζημίωση των εξόδων κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων των αιρετών τοπικών εκπροσώπων (άρθρα 7 παρ. 2), τον περιορισμό της διοικητικής εποπτείας σε όρους νομιμότητας (άρθρο 8 παρ. 2), το δικαίωμα τοπικών αρχών να μετέχουν σε εθνικές και διεθνείς ενώσεις τοπικών αρχών (άρθρο 10 παρ. 2). Επιπλέον, κατά το άρθρο 2 του εθνικού Ν.1850/1989, το πεδίο εφαρμογής του Χάρη περιορίζεται στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης πρώτου βαθμού.
3. Η Ελλάδα δεν έχει υπογράψει το Πρόσθετο Πρωτόκολλο του Ευρωπαϊκού Χάρτη Τοπικής Αυτοδιοίκησης για το δικαίωμα συμμετοχής στις υποθέσεις των τοπικών αρχών (Σύμβαση αρ. 207) ούτε την Ευρωπαϊκή Σύμβαση - Πλαίσιο για την διασυνοριακή συνεργασία ανάμεσα σε εδαφικές κοινότητες ή αρχές που αφορούν τις Ευρωπεριφερειακές Ομάδες Συνεργασίας (Σύμβαση αρ. 206).
4. Η προηγούμενη σύσταση για την τοπική και περιφερειακή δημοκρατία στην Ελλάδα θεσπίστηκε από το Κογκρέσο το 2002 (Σύσταση 109/2002). Το 2008, το Κογκρέσο θέσπισε την Σύσταση 247 για την περιφερειακή δημοκρατία στην Ελλάδα. Η επιτροπή παρακολούθησης διόρισε τον κ. Artur TORRES PEREIRA (από την Πορτογαλία, [τοπικές αρχές], Ευρωπαϊκό Λαϊκό Κόμμα) και την κα Gudrun MOSLER-TÖRNSTRÖM (από την Αυστρία, [περιφερειακές αρχές], Σοσιαλιστική Ομάδα) ως εισηγητές και τους ανέθεσαν την σύνταξη και υποβολή στο Κογκρέσο μιας έκθεσης για την τοπική και περιφερειακή δημοκρατία στην Ελλάδα.
5. Μια αντιπροσωπεία του Κογκρέσου πραγματοποίησε δύο επισκέψεις στην Ελλάδα: η πρώτη στις 16-17 Σεπτεμβρίου 2014 (στην Αήνα) και η δεύτερη στις 18-20 Νοεμβρίου (στην Πάρο, την Νάξο, τον Λαγκαδά, την Θεσσαλονίκη και την Αθήνα), προκειμένου να εξεταστεί η κατάσταση της τοπικής και περιφερειακής δημοκρατίας υπό το φως του Χάρτη.
6. Κατά την διάρκεια των δύο επισκέψεων, η αντιπροσωπεία του Κογκρέσου συνάντησε εκπροσώπους των αρχών όλων των επιπέδων, καθώς και εκπροσώπους των ενώσεων των τοπικών και περιφερειακών αρχών, δημάρχους, δημοτικούς και περιφερειακούς συμβούλους, εκπροσώπους της κυβέρνησης, υπουργούς και άλλους θεσμούς. Το αναλυτικό πρόγραμμα των επισκέψεων έχει επισυναφθεί στην παρούσα έκθεση.
7. Οι εισηγητές επιθυμούν να ευχαριστήσουν την μόνιμη αντιπροσωπεία του Συμβουλίου της Ευρώπης στην Ελλάδα, καθώς και όλους τους συνομιλητές που συνάντησαν σε αυτές τις επισκέψεις, για την διαθεσιμότητα και τις πληροφορίες που ευγενικά παραχώρησαν στην αντιπροσωπεία.
2. Ιστορικό, πολιτικό και συνταγματικό πλαίσιο
8. Η αντιπροσωπεία επιθυμεί να υπογραμμίσει ότι οι επισκέψεις στην Ελλάδα έγιναν κατά τη διάρκεια μιας εξαιρετικά δύσκολης περιόδου για την χώρα, η οποία πλήττεται βαθιά από την δημοσιονομική κρίση που ταλαιπωρεί την Ευρωζώνη από το 2008, ως απόρροια της ευρύτερης διεθνούς οικονομικής και δημοσιονομικής κρίσης που άμεσα εξελίχθηκε σε εθνική κρίση χρέους (βλ. infra).5
9. Ήδη από το 2008, η αδυναμία της Ελληνικής οικονομίας καθιστούσε σαφές ότι η οικονομική και δημοσιονομική επιβίωση της χώρας επέβαλε την εφαρμογή ενός πολυετούς προγράμματος για τον περιορισμό του δημοσιονομικού ελλείμματος, τον έλεγχο της δυναμικής του χρέους και την διεξαγωγή εκτενών δομικών μεταρρυθμίσεων.6 Παρά το υπόβαθρο αυτό, η κατάσταση είχε υποτιμηθεί τουλάχιστον έως τον Οκτώβριο του 2009.7 Μετά τις εθνικές εκλογές της 4ης Οκτωβρίου εγκαταστάθηκε μια νέα κυβέρνηση με πρόεδρο τον αρχηγό του ΠΑΣΟΚ Γιώργο Παπανδρέου. Στις 22 Οκτωβρίου 2009, οι Ελληνικές αρχές ανακοίνωσαν ότι το έλλειμμα του προϋπολογισμού του 2009 ήταν μεγαλύτερο από το διπλάσιο της πρόβλεψης. Το έλλειμμα του 2008 είχε αναθεωρηθεί επίσης ουσιωδώς, σε σύγκριση με τις προηγούμενες εκτιμήσεις.
10. Στις αρχές του 2010 έγινε σαφές ότι δεν ήταν πλέον εφικτό να καλυφθούν τα ελλείμματα από την χρηματοδότηση των αγορών. Στις 23 Απριλίου 2010 η Ελληνική κυβέρνηση ζήτησε οικονομική υποστήριξη από τις χώρες της Ευρωζώνης και το ΔΝΤ,8 και τον επόμενο μήνα υπογράφηκε ένα Μνημόνιο Κατανόησης - αποτελούμενο από τρία επιπλέον ειδικότερα έγγραφα: το Μνημόνιο οικονομικών και δημοσιονομικών πολιτικών, το Τεχνικό Μνημόνιο Κατανόησης και το Μνημόνιο Κατανόησης οριοθέτησης συγκεκριμένης οικονομικής πολιτικής .9 Τα Μνημόνια είναι πολυετή προγράμματα με τελικό στόχο να αποκτήσει πάλι η Ελλάδα πρόσβαση στις αγορές και ταυτόχρονα να εισάγει διάφορες νομικές και θεσμικές μεταρρυθμίσεις για την Ελληνική δημόσια διοίκηση και το κράτος. Η λιτότητα και άλλα μέτρα αποτελούν όρους των διεθνών συμφωνιών δανεισμού και η εφαρμογή τους παρακολουθείται από διεθνείς παρατηρητές σε τακτική βάση.
11. Oι δόσεις της οικονομικής βοήθειας στην Ελλάδα - που εγκρίνονται από την Ευρωομάδα και το Εκτελεστικό Συμβούλιο του ΔΝΤ- υπόκεινται σε τριμηνιαίες επιθεωρήσεις συμβατότητας για την διάρκεια της συμφωνίας. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, η ΕΚΤ και το προσωπικό του ΔΝΤ (η "Τρόικα") πραγματοποιούν κοινές αποστολές στην Ελλάδα προκειμένου να παρακολουθήσουν την συμμόρφωση με τους όρους και προϋποθέσεις του Προγράμματος. Εκτός από την παρακολούθηση της εφαρμογής, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, σε συνεργασία με την Ελληνική Κυβέρνηση, ίδρυσε το 2011 κι ένα δεύτερο όργανο προκειμένου να υποστηριχθεί η Ελλάδα στην εφαρμογή του προγράμματος προσαρμογής. H Ομάδα Δράσης για την Ελλάδα (Task Force for Greece) έχει αποστολή την υποστήριξη της χώρας στο πεδίο των δομικών μεταρρυθμίσεων και την προώθηση της ανάπτυξης με την παροχή τεχνικής βοήθειας.10
12. Το Μνημόνιο και οι συνοδευτικές διατάξεις ενσωματώθηκαν στον Ν.3845/2010 ("Μέτρα για την εφαρμογή ενός μηχανισμού υποστήριξης της Ελληνικής οικονομίας από τα κράτη μέλη της Ευρωζώνης και το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο") και πρόβλεπε τις κατευθυντήριες γραμμές για την οικονομική πολιτική που έπρεπε να ακολουθηθεί κατά την διάρκεια της συμφωνίας δανεισμού.
13. Όσον αφορά την τοπική αυτοδιοίκηση, το Μνημόνιο πρόβλεπε ότι θα εφαρμοστή μια αναδιοργάνωση της ημι-κεντρικής κυβέρνησης, προκειμένου να μειωθεί ο αριθμός των τοπικών διοικήσεων και των αιρετών ή διορισμένων λειτουργών”.11 Το επισυναπτόμενο Μνημόνιο κατανόησης πρόβλεπε ότι η Βουλή θα θεσπίσει νομοθεσία που θα μεταρρυθμίζει την δημόσια διοίκηση σε τοπικό επίπεδο, κυρίως με συνένωση δήμων, νομαρχιών και περιφερειών, με σκοπό την μείωση των λειτουργικών εξόδων και δαπανών.12 Με αυτό το υπόβαθρο, η Βουλή ψήφισε στις 30 Μαΐου 2010 τη σημαντική μεταρρύθμιση που φέρει τον τίτλο "Πρόγραμμα Καλλικράτης".
14. Ήδη από τον Φεβρουάριο του 2011, η έκθεση της Τρόικας είχε διαπιστώσει έλλειμμα στα έσοδα και υπερβολικές δαπάνες σε μονάδες πέραν της κεντρικής κυβέρνησης και είχε επισημάνει την ανάγκη πρόσθετων περικοπών στα κονδύλια της κεντρικής κυβέρνησης προκειμένου να εκπληρωθούν οι όροι εκπλήρωσης. Η κοινή δήλωση της Τρόικας μετά την ολοκλήρωση της τρίτης έκθεσης επισήμαινε ότι χρειάζεται να σχεδιαστούν και να εφαρμοστούν μεγάλες μεταρρυθμίσεις, ώστε να συγκεντρωθεί η αναγκαία κρίσιμη μάζα που θα επέτρεπε την βιωσιμότητα των δημόσιων οικονομικών και της οικονομικής ανάνηψης.14
15. Αυτές οι παρεμβάσεις περιελήφθησαν στο Μεσοπρόθεσμο Πλαίσιο Δημοσιονομικής Στρατηγικής 2012-2015,15 που είχε ως βασικούς στόχους την επίτευξη πρωτογενών πλεονασμάτων, επιτάχυνση των ιδιωτικοποιήσεων και της ανάπτυξης της περιουσίας του Κράτους, προκειμένου να ελεγχθεί η δυναμική του χρέους. Τα μέτρα ψηφίστηκαν από την Βουλή των Ελλήνων τον Ιούνιο (Ν.3985/1.7.2011) μαζί με την πρώτη "εφαρμοστική" νομοθεσία (Ν.3986/1.7.2011).16
16. Όσον αφορά την μεταρρύθμιση της τοπικής αυτοδιοίκησης, το Μεσοπρόθεσμο 2012-2015 ορίζει ότι παρά την μεταρρύθμιση, κατά το πιθανότερο σενάριο, το συνολικό ισοζύγιο της τοπικής αυτοδιοίκησης εκτιμάται ότι θα είναι αρνητικό (έλλειμμα) για όλη την περίοδο 2011-2015, λόγω της ίδιας της αναδιαρθρωτικής διαδικασίας καθώς και των αποθεμάτων ληξιπρόθεσμων οφειλών (περίπου 900 εκ. ευρώ) και του χρέους (περίπου 2 δισ. ευρώ) που έχουν συσσωρευθεί πριν την εφαρμογή του προγράμματος Καλλικράτης.17
17. Στο δεύτερο μισό του 2011 έγινε σαφές ότι ήταν αναγκαίο ένα νέο πακέτο διάσωσης. Προϋπόθεση για την ολοκλήρωση της αναδιάρθρωσης του χρέους ήταν μια νέα συμφωνία για τις αναγκαίες παρεμβάσεις στην οικονομία. Οι νέες ρυθμίσεις περιέχονται στο Μνημόνιο Οικονομικών και Δημοσιονομικών Πολιτικών και το Μνημόνιο Κατανόησης για τις Συγκεκριμένες Προϋποθέσεις Οικονομικής Πολιτικής που ψηφίστηκε από την Βουλή στις 12 Φεβρουαρίου 2012 (Ν.4046/2012). Η νέα συμφωνία συνοδευόταν από ένα νέο πακέτο οικονομικής υποστήριξης ύψους 130 δισ. ευρώ. Μαζί με το υπόλοιπο του πρώτου προγράμματος, η συνολική μη καταβληθείσα βοήθεια κατά το χρόνο εκείνο ήταν περίπου 167 δισ. ευρώ.18
18. Το Μνημόνιο Κατανόησης του 2012 περιλαμβάνει διάφορες διατάξεις για την τοπική αυτοδιοίκηση. Μεταξύ άλλων είναι και η μείωση κατά 10% της αποζημίωσης του αιρετού και σχετικού προσωπικού σε τοπικό επίπεδο και η μείωση του αριθμού των αντιδημάρχων και του συνεργαζόμενου προσωπικού το 2013 με σκοπό την εξοικονόμηση τουλάχιστον 9 εκατομμυρίων το 2012 και 28 εκατομμυρίων το 2013 και την μείωση του λειτουργικού κόστους της τοπικής αυτοδιοίκησης με στόχο την εξοικονόμηση τουλάχιστον 50 εκ. ευρώ.19 Η Κυβέρνηση προτείνει επίσης ένα Σχέδιο Δράσης για την ίδρυση κεντρικών σωμάτων προμηθειών σε περιφερειακό/τοπικό επίπεδο, τουλάχιστον ένα σε κάθε διοικητική περιφέρεια, στο πλαίσιο της ίδρυσης μίας αναθέτουσας αρχής δημόσιων διαγωνισμών.
19. Το Δεύτερο Πρόγραμμα Οικονομικής Προσαρμογής γνώρισε ορισμένες καθυστερήσεις στην εφαρμογή του, λόγω της πολιτικής κρίσης που οδήγησε στις νέες εκλογές στις 6 Μάη 2012 και τις επόμενες στις 17 Ιουνίου.20 Ο σχηματισμός νέας κυβέρνησης συνεργασίας τον Ιούνιο του 2012 έδωσε τέλος στο κλίμα περιορισμού εμπιστοσύνης. Αλλά, μετά από μακρές καθυστερήσεις, το πρόγραμμα απομακρυνόταν από τους στόχους, κυρίως ως προς τα κρατικά έσοδα. Πολύ μεγάλες καθυστερήσεις καταγράφηκαν ιδίως στην εφαρμογή των μεταρρυθμίσεων και των ιδιωτικοποιήσεων. Μεγάλη αβεβαιότητα, μη εφαρμογή του προγράμματος και εκροές καταθέσεων (μέχρι τα τέλη του Ιουνίου) βάθαιναν την οικονομική ύφεση, επιδεινώνοντας την υστέρηση των κρατικών εσόδων, καθώς και το πρόβλημα της ανεργίας.
20. Από τα τέλη Οκτωβρίου και έπειτα, οι εξελίξεις ήταν ραγδαίες. Την 31η Οκτωβρίου 2012 ο προϋπολογισμός του 2013 καθώς και το αναθεωρημένο πρόγραμμα 2013-2016 υποβλήθηκαν στην Βουλή, η οποία στις 7 Νοεμβρίου 2012 ψήφισε τον Ν.4093/2012 ("Έγκριση του Μεσοπρόθεσμου Προγράμματος Δημοσιονομικής Στρατηγικής 2013-2016 - Επείγοντα μέτρα εφαρμογής του Ν.4046/2012 και Μεσοπρόθεσμο Σχέδιο Δημοσιονομικής Στρατηγικής 2013-2016").
21. Ο Προϋπολογισμός του 2013 θεσπίστηκε στις 11 Νοεμβρίου 2012, ενσωματώνοντας ένα μεγάλο μέρος των συμφωνιών που περιλαμβάνονται στο Μνημόνιο 2013-2016. Στις 17 Νοεμβρίου 2012, το Υπουργικό Συμβούλιο θέσπισε μια Πράξη (που κατόπιν ψηφίστηκε νομοθετικά στις 18 Νοεμβρίου) για την ενδυνάμωση της εκτέλεσης του Προϋπολογισμού και την βελτίωση της καλής οικονομικής διαχείρισης. Αυτή η Πράξη εισάγει ένα εσωτερικό σύμφωνο σταθερότητας για την τοπική αυτοδιοίκηση που βασίζεται σε ισοσκελισμένους προϋπολογισμούς και περιλαμβάνει διορθωτικούς και κυρωτικούς μηχανισμούς αυτόματων περικοπών δαπανών που εφαρμόζονται ως κανόνας όταν οι αναμενόμενοι στόχοι δεν επιτυγχάνονται.
22. Η πρώτη έκθεση του Δεύτερου Προγράμματος Οικονομικής Προσαρμογής τον Δεκέμβριο του 2012,21 όριζε ότι η παρακολούθηση των δεσμεύσεων στον προϋπολογισμό επενδύσεων παραμένει εξαιρετικά περιορισμένη, ιδίως στην τοπική αυτοδιοίκηση και οφείλεται στην διαφορετική πληροφοριακή υποδομή από αυτήν που χρησιμοποιείται για την παρακολούθηση του κανονικού προϋπολογισμού".
23. Το έτος 2013 ήταν ένα ορόσημο για την δημοσιονομική προσαρμογή στην Ελλάδα, καθώς, για πρώτη φορά από το 2002 επιτεύχθηκε πρωτογενές πλεόνασμα σε επίπεδο γενικής κυβέρνησης.22 Κατά τη διάρκεια του 2013 θεσπίστηκαν διάφορα μέτρα που αποσκοπούσαν στην στην αύξηση των εσόδων από την φορολόγηση, όπως η μεταρρύθμιση του φορολογικού συστήματος και ο νέος Ενιαίος Φόρος Ακινήτων. Επιπρόσθετα, ο καλύτερος έλεγχος των εξόδων διασφαλίστηκε με την ενδυνάμωση των δημοσιονομικών κανόνων και μηχανισμών για την παρακολούθηση της ορθής εκτέλεσης των εγκεκριμένων προϋπολογισμών σε όλα τα επίπεδα της γενικής κυβέρνησης.
24. Η δεύτερη έκθεση τον Μάιο του 201323 αναφέρει ότι για την τοπική αυτοδιοίκηση ο προϋφιστάμενος κανόνας για ισοσκελισμένους προϋπολογισμούς ενισχύθηκε με την εκ των προτέρων αξιολόγηση των προϋπολογισμών που καταθέτουν οι τοπικές αρχές, ώστε να εκτιμηθεί η αξιοπιστία των προβλέψεων για τα έσοδα και για τα έξοδα. Για την διεξαγωγή αυτής της ανάλυσης των προϋπολογισμών ιδρύθηκε ένα Παρατηρητήριο, το οποίο μπορεί να προτείνει αλλαγές στον προϋπολογισμό εάν οι προβλέψεις που έχουν υποβληθεί δεν είναι βιώσιμες ή αξιόπιστες. Μετά την αξιολόγηση και τον εξορθολογισμό των ετήσιων προϋπολογισμών, ορίζονται μηνιαίοι στόχοι. Η εκτέλεση μηνιαίων προϋπολογισμών αξιολογείται ενόψει των στόχων και όταν παρουσιάζονται σοβαρές αποκλίσεις από τους μηνιαίους στόχους για συγκεκριμένες δημοτικές αρχές, οι τελευταίες αναγκάζονται να υιοθετούν διορθωτικούς μηχανισμούς για να αποτραπεί το πάγωμα των χρηματοδοτήσεων από τον Κρατικό Προϋπολογισμό.
25. Η τρίτη έκθεση τον Ιούλιο του 201324 περιλαμβάνει διάφορες αναφορές στην τοπική αυτοδιοίκηση. Πρώτον, προβλέπει έναν νέο φόρο ιδιοκτησίας που πρέπει να εισαχθεί τον Ιανουάριο του 2014. "Στο μεσοδιάστημα, η φορολογία ακινήτων μπορεί να αντικαταστήσει την υπάρχουσα δημοτική φορολόγηση, με την θέσπιση ενός κατάλληλου συστήματος αυξομοίωσης. Η χρηματοδότηση των δημοτικών αρχών μέσω της φορολογίας ακινήτων μπορεί να έχει την θετική συνέπεια της ενίσχυσης κινήτρων για τους δήμους για να διευκολύνει και να προσελκύσει μια νέα αγορά ακινήτων και εμπορική ανάπτυξη"25. Στο συνημμένο Μνημόνιο,26 η Ελληνική Κυβέρνηση δεσμεύθηκε να:
"3. Βελτιώσει τον διορθωτικό μηχανισμό για την τοπική αυτοδιοίκηση μέσω μιας από τα πάνω προσέγγισης για την προετοιμασία των ρεαλιστικών προϋπολογισμών του 2014 της τοπικής αυτοδιοίκησης. Αυτή η προσέγγιση προβλέπει τα εξής βήματα:
i. συμφωνία μεταξύ του Υπουργείου Εσωτερικών σχετικά με το συνολικό ποσό που θα δοθεί από το κράτος στην τοπική αυτοδιοίκηση, σύμφωνα με τις επικαιροποιηθείσες μακροοικονομικές προβλέψεις και με τα δεσμευτικά όρια για το 2014-15 στο πλαίσιο της προετοιμασίας του προγράμματος (Ιούλιος 2013).
ii. έκδοση Κοινής Υπουργικής Απόφασης για την προετοιμασία των προϋπολογισμών του 2014 για τις τοπικές αυτοδιοικήσεις (Ιούλιος 2013) σύμφωνα με τα επίπεδα των κρατικών επιδοτήσεων, των ιδίων πόρων τους και με τις κατευθυντήριες γραμμές για την αξιολόγηση των προϋπολογισμών της τοπικής αυτοδιοίκησης.
iii. Οι δήμοι θα ετοιμάσουν προϋπολογισμούς για το 2014 σύμφωνα με τον κανόνα του ισοσκελισμένου προϋπολογισμού (Σεπτέμβριος 2013).
iv. Διαδικασία αναθεώρησης των προϋπολογισμών των ΟΤΑ από το Παρατηρητήριο, προκειμένου να διασφαλιστεί η συνοχή με όλους τους στόχους του Μνημονίου για την τοπική αυτοδιοίκηση πριν την θέσπιση του Προγράμματος (Νοέμβριος 2013).
v. Υποβολή και έγκριση των προϋπολογισμών των ΟΤΑ από τις Αποκεντρωμένες Διοικήσεις (Δεκέμβριος 2013)."
27. Στις 30 Απριλίου 2014 η Ελληνική κυβέρνηση παρουσίασε στην Βουλή το Μνημόνιο 2015-18 (εγκρίθηκε με το Ν.4263/2014)28, το οποίο είναι σχετικό με το πλαίσιο της πέμπτης έκθεσης που είναι σε εξέλιξη (η Τρόικα έφτασε στην Αθήνα στις 29 Σεπτεμβρίου 2014). 29 Σύμφωνα με αυτό το έγγραφο "Με το Πρόγραμμα 2015-2018 η τοπική αυτοδιοίκηση πρέπει να συμβάλει στην γενική δημοσιονομική προσπάθεια με ιδιαίτερη έμφαση τόσο στην αύξηση των εσόδων όσο και στην μείωση των εξόδων. Καθοριστικοί παράγοντες επιτυχίας σε αυτή την προσπάθεια είναι διάφορες δράσεις και πολιτικές που αποσκοπούν στην ενδυνάμωση των υφιστάμενων θεσμικών οργάνων, την διασφάλιση της δημοσιονομικής προσαρμογής των ΟΤΑ, την ενίσχυση της αποτελεσματικότητας της διαχείρισης και του οικονομικού ελέγχου, βελτίωση της δυνατότητας είσπραξης των εσόδων και αποτελεσματική εποπτεία και λειτουργική αξιολόγηση των εποπτευόμενων φορέων." 30
28. Συνοπτικά, από το 2010 η Ελλάδα έχει ζήσει μια εξαιρετική κατάσταση, αντιμετωπίζοντας εξαιρετικές δυσκολίες στην ανάκτηση της δημοσιονομικής και οικονομικής πειθαρχίας, της οικονομικής ανάνηψης και της ανταγωνιστικότητας καθώς και στην μείωση της ανεργίας. Οι δεσμεύσεις των Μνημονίων κατανόησης που αφορούν τις δημοτικές και περιφερειακές αρχές είναι πολλές και έχουν βαθιά επιρροή στην αρχή της τοπικής αυτοδιοίκησης. Οι υποχρεώσεις της Ελλάδας για μείωση του συνολικού κρατικού δημοσίου χρέους σύμφωνα με την πιο αισιόδοξη οδό καλεί την κεντρική κυβέρνηση να προβεί σε σημαντικές μειώσεις εσόδων και σε εδαφικές και διοικητικές αναθεωρήσεις τόσο σε περιφερειακό όσο και σε τοπικό επίπεδο.
29. Ακόμη και η μεγάλη μεταρρύθμιση της τοπικής αυτοδιοίκησης (το "Πρόγραμμα Καλλικράτης"), ανταποκρινόμενο βέβαια σε μακροχρόνιες ανάγκες, τελικά εγκρίθηκε στο πλαίσιο της δημοσιονομικής προσαρμογής. Περαιτέρω, η εφαρμογή του είχε βαθιές επιπτώσεις στις διεθνείς δεσμεύσεις που εγκρίθηκαν από την Ελληνική Κυβέρνηση.
30. Κατά τη διάρκεια των πρώτων ετών της κρίσης, εύλογα δεν υπήρχαν σημαντικές ενστάσεις ως προς το αν οι απαιτήσεις της Τρόικας που αφορούσαν τις τοπικές και περιφερειακές αρχές ήταν συμβατές με συνταγματικές διατάξεις που εγγυώνται την τοπική αυτοτέλεια ή με διατάξεις του Χάρτη. Ωστόσο, πιο πρόσφατα, ορισμένες εθνικές νομοθετικές διατάξεις τέθηκαν που σε εφαρμογή στο πλαίσιο της προσαρμογής, προσβλήθηκαν, χωρίς επιτυχία, ενώπιον Δικαστηρίων.31 Οι εισηγητές αντιλαμβάνονται ότι οι μεταρρυθμίσεις που βασίζονταν στα Μνημόνια θεωρήθηκαν γενικά αναπόφευκτες, γεγονός που επιβεβαιώθηκε κατά την διάρκεια των συναντήσεων που διεξήχθησαν στην Ελλάδα.
31. Οι εισηγητές έχουν πλήρη επίγνωση για τις εξαιρετικές συνθήκες που αντιμετωπίζει η Ελλάδα. Μια κατάσταση που αποδείχθηκε ότι ήταν η πιο σοβαρή που αντιμετώπισε η χώρα, από την εποχή του τελευταίου πολέμου. Τα πρωτοφανή μέτρα λιτότητας προκάλεσαν ρευστοποίηση της οικονομίας (ανάμεσα στο 2009 και το 2013 το ΑΕΠ είχε πτώση μεγαλύτερη του 25%), προκαλώντας το μεγαλύτερο ποσοστό ανεργίας (30% το 2013) στη σύγχρονη Ελληνική ιστορία. Είναι επίσης σε γνώση για την έντονη πίεση που αντιμετώπισε η Κυβέρνηση για να ξεπεράσει την κρίση του κρατικού χρέους και τις επιπτώσεις που είχε αυτή η πίεση στις δημοτικές και περιφερειακές αρχές, ιδίως στους προϋπολογισμούς τους.
32. Παρ' όλ' αυτά και, ακόμη και ενόψει της οικονομικής ύφεσης, οι εισηγητές δεν μπορούν παρά να επιβεβαιώσουν την ανάγκη για συμμόρφωση με τις συνταγματικές διατάξεις που αφορούν την δημοτική και περιφερειακή αυτοδiοίκηση καθώς και την συμμόρφωση με τον Χάρτη.32 Καθώς οι υποχρεώσεις των Μνημονίων έχουν επιρροή σε όλα τα επίπεδα της διοίκησης, καθίσταται αναγκαίος ένας διαρκής και δομημένος διάλογος μεταξύ των εθνικών, περιφερειακών και δημοτικών αρχών, προκειμένου να ξεπεραστούν οι δυσχερείς συνέπειες της κρίσης.
2.2 Εσωτερική πολιτική κατάσταση και εκλογές
33. Η πολιτική κρίση συνοδεύει την οικονομική και δημοσιονομική κρίση.33 Από την αποκατάσταση της δημοκρατίας το 1974, το Ελληνικό πολιτικό σύστημα ήταν οιονεί δικομματικό, αποτελούμενο από την Νέα Δημοκρατία και το ΠΑΣΟΚ. Ωστόσο, τα πράγματα έχουν μεταβληθεί τα τελευταία χρόνια, με την αύξηση της ραγδαίας εκλογικής υποστήριξης νέων κομμάτων.34
34. Στις εθνικές εκλογές της 16ης Σεπτεμβρίου 2007, η Ν.Δ. με αρχηγό τον πρωθυπουργό Κωνσταντίνο Καραμανλή κέρδισε τις εκλογές, λαμβάνοντας το 41,8% των ψήφων και 152 έδρες, ενώ το ΠΑΣΟΚ έλαβε 38,8% και 102 έδρες. Μετά από ένα χρονικό διάστημα, ο πρωθυπουργός Καραμανλής ζήτησε ανανέωση της εντολής, για να χειριστεί τα οικονομικά προβλήματα της Ελλάδας και προκάλεσε πάλι πρόωρες εκλογές, οι οποίες έγιναν δύο χρόνια μετά στις 4 Οκτωβρίου 2009. Ωστόσο, η Νέα Δημοκρατία κατέγραψε την χειρότερη επίδοση της ιστορίας της (33,5% και 91 έδρες) ως τότε, ενώ το ΠΑΣΟΚ κατήγαγε σημαντική νίκη (43,9% και 160 έδρες) υπό την ηγεσία του Γεωργίου Παπανδρέου, ο οποίος διαδέχθηκε τον Καραμανλή στην πρωθυπουργία.
35. Η Κυβέρνηση Παπανδρέου διαπραγματεύτηκε το πρώτο Μνημόνιο με την Τρόικα και έπρεπε να το εφαρμόσει, με δραστικές μειώσεις εσόδων και αύξηση της φορολογίας που οδήγησε σε συχνές απεργίες και διαδηλώσεις, ενώ έφερε και τον πρωθυπουργό σε αυξανόμενα δυσχερή θέση. Επιπλέον, το 2011 έγινε σαφές ότι το αρχικό πακέτο διάσωσης δεν θα ήταν επαρκές για να αποτρέψει την Ελλάδα από την χρεωκοπία ως προς τις οικονομικές της υποχρεώσεις. Ωστόσο, τον Νοέμβριο του 2011 ο πρωθυπουργός Παπανδρέου προκάλεσε οικονομική και πολιτική κρίση, όταν ζήτησε δημοψήφισμα για ένα πακέτο στήριξης και υποχρεώθηκε όχι μόνο να εγκαταλείψει το σχέδιο για δημοψήφισμα, αλλά και να παραιτηθεί. Η ΝΔ, το ΠΑΣΟΚ και ένα άλλο κόμμα, ο ΛΑΟΣ συμφώνησαν να σχηματίσουν μια κυβέρνηση συνεργασίας με επικεφαλής τον Λουκά Παπαδήμο, οικονομολόγο και πρώην αντιπρόεδρο της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας. Τον Φεβρουάριο του 2012, η κυβέρνηση Παπαδήμου συμφώνησε σε ένα δεύτερο πακέτο διάσωσης ύψους 170 δισεκατομμυρίων δολλαρίων, με το οποίο αναδιαρθρώθηκε το χρέος, αλλά προϋπέθετε και περαιτέρω μέτρα λιτότητας.35
36. Οι εκλογές που ανακοινώθηκαν στις 11 Απριλίου έλαβαν χώρα στις 6 Μαΐου, αλλά το αποτέλεσμα δεν επέτρεπε τον σχηματισμό κυβέρνησης, λόγω του κατακερματισμού των ψήφων: η Νέα Δημοκρατία έλαβε 18,9% (109 έδρες), ο ΣΥΡΙΖΑ έλαβε 16,8% (52 έδρες), το ΠΑΣΟΚ έλαβε 13,2% (41 έδρες), οι ΑΝΕΛ 10,6% (33 έδρες), το ΚΚΕ 8,5% (26 έδρες), η ΧΑ 7,0% (21 έδρες), η ΔΗΜΑΡ 6,1% (19 έδρες).
37. Οι επόμενες εκλογές έγιναν στις 17 Ιουνίου 2012. Η ΝΔ έλαβε 29,7% (129 έδρες), ο ΣΥΡΙΖΑ έλαβε 26,8% (71 έδρες), το ΠΑΣΟΚ 12,4% (33 έδρες), οι ΑΝΕΛ 7,5% (20 έδες), η ΧΑ 6.9% (18 έδρες), η ΔΗΜΑΡ 6,3% (17 έδρες), το ΚΚΕ 4,5% (12 έδρες). Στις 20 Ιουνίου σχηματίστηκε μια νέα κυβέρνηση συνεργασίας αποτελούμενη από την ΝΔ, το ΠΑΣΟΚ και την ΔΗΜΑΡ, με ορίζοντα τετραετίας και τον Αντώνη Σαμαρά νέο Πρωθυπουργό. Την 21η Ιουνίου 2013 η ΔΗΜΑΡ αποχώρησε από τον σχηματισμό. Ο Πρωθυπουργός Σαμαράς προχώρησε σε ανασχηματισμό στις 25 Ιουνίου και ο αριθμός των υπουργών του ΠΑΣΟΚ αυξήθηκε.
38. Οι δημοτικές και περιφερειακές εκλογές έγιναν στις 7 Νοεμβρίου 2010 (πρώτος γύρος) και στις 14 Νοεμβρίου 2010 (δεύτερος γύρος) για την εκλογή των αναδιαρθρωμένων τοπικών αρχών που αποτελούνται από 13 περιφέρειες και 325 δήμους.36 Η θητεία ήταν από 1η Ιανουαρίου 2011 έως 31η Αυγούστους 2014.
39. Πρόσφατες εκλογές έγιναν στις 18 Μαϊου 2014 (πρώτος γύρος) και 25 Μαϊου 2014 (δεύτερος γύρος) για την εκλογή εκπροσώπων η θητεία των οποίων θα είναι για πρώτη φορά πενταετής (από 1η Σεπτεμβρίου 2014 έως 31η Αυγούστου 2019). Οι νεοεκλεγείσες αρχές ξεκίνησαν την θητεία τους την 1η Σεπτεμβρίου 2014. Σημειώνεται ότι επισήμως τα κόμματα δεν συμμετέχουν στις δημοτικές και περιφερειακές εκλογές, αλλά στην πράξη ανακοινώνουν την υποστήριξή τους σε δημοτικούς και περιφερειακούς υποψηφίους δημόσια και τους παρέχουν πόρους. Σε πολύ λίγες περιπτώσεις συμμετέχουν πολυκομματικοί σχηματισμοί στις τοπικές εκλογές. Όσον αφορά τα πολιτικά κόμματα, στις περισσότερες περιφέρειες τις εκλογές κέρδισε η ΝΔ, ενώ ο ΣΥΡΙΖΑ που ήταν αξιωματική αντιπολίτευση κέρδισε τη μεγαλύτερη περιφέρεια της χώρας, την Περιφέρεια Αττικής. Στις δημοτικές εκλογές, η ΝΔ υποστήριξε τον μεγαλύτερο αριθμό εκλεγέντων δημάρχων, ενώ το ΠΑΣΟΚ υποστήριξε την αμέσως επόμενη ομάδα δημάρχων. Εν μέρει λόγω του εκλογικού συστήματος, οι υποψήφιοι που υποστηρίχθηκαν από το ανερχόμενο κόμμα της αντιπολίτευσης, τον ΣΥΡΙΖΑ, είχαν αναμενόμενη επιτυχία. Στους τρεις μεγαλύτερους δήμους της χώρας, οι εκλεγέντες δήμαρχοι ήταν ανεξάρτητοι από κομματικές επιρροές. Αξίζει να αναφερθεί ότι ο νέος Δήμαρχος Πειραιά δεν υποστηρίχθηκε από κόμμα, αλλά από την τοπική ποδοσφαιρική ομάδα του Ολυμπιακού (το ίδιο συνέβη και στον Βόλο, μια από τις μεγαλύτερες πόλεις της χώρας). Περισσότεροι από το 60% των δημάρχων και περιφερειαρχών δεν επανεξελέγησαν. Οι υποψήφιοι ήταν περισσότεροι από κάθε προηγούμενη εκλογική διαδικασία (κυρίως επειδή η κρίση του κομματικού συστήματος ενθάρρυνε πολλούς ανεξάρτητους υποψηφίους), η συμμετοχή ήταν περίπου 62% (σχεδόν ίδια με το 2010, αλλά πολύ χαμηλή σε σχέση με την συμμετοχή πριν την κρίση που ήταν 70%) στον πρώτο γύρο και περίπου 60% στον δεύτερο γύρο (η συμμετοχή στις Ευρωεκλογές που έγιναν την ίδια μέρα ήταν 60%).
40. Οι εισηγητές επισημαίνουν ότι, μετά την επίσκεψή τους, έγιναν εθνικές εκλογές στην Ελλάδα στις 25 Ιανουαρίου 2015 για την εκλογή των 300 μελών της Βουλής των Ελλήνων, σύμφωνα με το Σύνταγμα. Οι εκλογές ήταν πρόωρες, λόγω της αποτυχίας της Βουλής να εκλέξει νέο πρόεδρο στις 29 Δεκεμβρίου 2014. Το αριστερό κόμμα ΣΥΡΙΖΑ κέρδισε τις εκλογές, με 149 από τις 300 έδρες, 2 έδρες λιγότερες από την απόλυτη πλειοψηφία. Η κατανομή των εδρών στη νέα Βουλή είναι: ΣΥΡΙΖΑ - 149, ΝΔ - 76, ΧΑ - 17, Το Ποτάμι - 17, ΚΚΕ - 15, ΑΝΕΛ - 13, ΠΑΣΟΚ 13. Η νέα κυβέρνηση σχηματίστηκε στις 26 Ιανουαρίου 2015 με συμφωνία των πολιτικών αρχηγών του ΣΥΡΙΖΑ και των ΑΝΕΛ. Είναι ενδιαφέρουσα η παρατήρηση ότι από τώρα το Υπουργείο Διοικητικής Μεταρρύθμισης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης έχει ενωθεί με το Υπουργείο Εσωτερικών (Υπουργείο Εσωτερικών και Διοικητικής Ανασυγκρότησης).
2.3 Προηγούμενες εκθέσεις και συστάσεις
41. Η πρώτη έκθεση παρακολούθησης της κατάστασης της τοπικής και περιφερειακής δημοκρατίας στην Ελλάδα έλαβε χώρα το 2001. Οδήγησε στην θέσπιση της Σύστασης 109 (2002) και το Ψήφισμα 131 (2002). Η Σύσταση εστίαζε: α) στην ανάγκη διαβούλευσης με τις τοπικές αρχές και τις ενώσεις των τοπικών αρχών (ΕΝΑΕ και ΚΕΔΚΕ) όσον αφορά την διοικητική αναδιοργάνωση, β) στην ανάγκη ενδιάμεσου επιπέδου διοίκησης, μεταξύ κεντρικής κυβέρνησης και δημοτικής αρχής, αποτελούμενου από άμεσα και με καθολική ψήφο εκλεγμένους εκπροσώπους και γ) στο γεγονός ότι η διοικητική αποκέντρωση πρέπει να συνοδεύεται κι από γενναία οικονομική αποκέντρωση.
42. Μια δεύτερη διαδικασία παρακολούθησης της περιφερειακής δημοκρατίας στην Ελλάδα έλαβε χώρα το 2007 και 2008, οδηγώντας στην Σύσταση 247 (2008), με κύρια εστίαση: α) στην μετεξέλιξη των Νομαρχιών σε αυτοδιοικητικές αρχές. Σχετικά με αυτό το θέμα, η Ελληνική κυβέρνηση εκλήθη να επιβεβαιώσει ότι αυτός ο βαθμός τοπικής αυτοδιοίκησης εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του Ευρωπαϊκού Χάρτη Τοπικής Αυτοδιοίκησης, β) στην δημοσιονομική αυτοτέλεια των δημοτικών αρχών, γ) στο σύστημα διαχείρισης των ευρωπαϊκών δομικών χρηματοδοτήσεων, γ) στις εποπτικές λειτουργίες του Γενικού Γραμματέα Περιφέρειας, ε) στην δημιουργία των Περιφερειών με διαστάσεις και αρμοδιότητες που αντιστοιχούν στα ευρωπαϊκά πρότυπα, στ) στην διαβούλευση των δύο επιπέδων τοπικών αρχών και ενώσεων τοπικών αρχών (ΕΝΑΕ και ΚΕΔΚΕ) για την προετοιμασία αυτής της μεταρρύθμισης.
3. Εκπλήρωση υποχρεώσεων και δεσμεύσεων
43. Η Ελλάδα κύρωσε τον Ευρωπαϊκό Χάρτη Τοπικής Αυτοδιοίκησης με τον Νόμο 1850/1989. Σύμφωνα με το άρθρο 28 του Συντάγματος, "1. Οι γενικά παραδεγμένοι κανόνες του διεθνούς δικαίου καθώς και οι διεθνείς συμβάσεις από την κύρωσή τους με νόμο και την θέση τους σε ισχύ σύμφωνα με τους όρους καθεμιάς αποτελούν αναπόσπαστο μέρος του εσωτερικού ελληνικού δικαίου και υπερισχύουν από κάθε άλλη αντίθετη διάταξη νόμου". Έτσι, οι διεθνείς συμβάσεις πρέπει να κυρώνονται νομοθετικά ώστε να αποτελέσουν αναπόσπαστο μέρος του εσωτερικού ελληνικού δικαίου, αλλά όταν αυτό καταστεί, κατισχύουν κάθε άλλης αντίθετης διάταξης νόμου.
44. Ο Χάρτης έχει χρησιμοποιηθεί από καιρού εις καιρόν ως νομικό πρότυπο για την δικαστική αξιολόγηση της νομοθεσίας ,37 μολονότι, σύμφωνα με την απάντηση του Συμβουλίου της Επικρατείας, ο Χάρτης "μνημονεύεται σε δικαστικές αποφάσεις μαζί με τις διατάξεις του άρθρου 102 του Ελληνικού Συντάγματος, το οποίο αφορά την τοπική αυτοδιοίκηση. Ωστόσο, δεν θεωρείται να έχει πρόσθετη αξία σε σχέση με το Άρθρο 102". 38
3.2 Συνταγματικές και νομοθετικές εξελίξεις
45. Η Ελλάδα είναι ενιαίο κράτος, με μακρά παράδοση συγκεντρωτισμού που τις τελευταίες δύο δεκαετίες ξεκίνησε μια πορεία διοικητικής αποκέντρωσης για τον εκσυγχρονισμό της δημόσιας διοίκησης, στο πλαίσιο της Ευρωπαικής συνοχής και της ενδυνάμωσης της συμμετοχής των πολιτών.39
45. Η Ελλάδα είναι ενιαίο κράτος, με μακρά παράδοση συγκεντρωτισμού που τις τελευταίες δύο δεκαετίες ξεκίνησε μια πορεία διοικητικής αποκέντρωσης για τον εκσυγχρονισμό της δημόσιας διοίκησης, στο πλαίσιο της Ευρωπαικής συνοχής και της ενδυνάμωσης της συμμετοχής των πολιτών.39
46. Από την δεκαετία του 1990 έλαβαν χώρα ορισμένες σημαντικές εξελίξεις τόσο σε συνταγματικό, όσο και σε νομοθετικό επίπεδο. Με την συνταγματική αναθεώρηση του 2001,40 το άρθρο 102 αναθεωρήθηκε: οι συνταγματικές διατάξεις για την τοπική αυτοδιοίκηση συμπληρώθηκαν και πολλές αρχές του Χάρτη ενσωματώθηκαν στο άρθρο, όπως το "τεκμήριο αρμοδιότητας υπέρ των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης" (παρ. 1), ο περιορισμός της κρατικής εποπτείας στον έλεγχο της νομιμότητας (παρ. 2) και η οικονομική αυτοτέλεια (παρ. 5).
47. Ως προς την νομοθεσία, σύμφωνα με τον Ν.2218/1994, οι νομοί διοικούνται από τις νομαρχίες, οι οποίες έγιναν τοπικές αρχές με αιρετά συμβούλια και αιρετούς νομάρχες (οι οποίοι ως τότε, από το 1833, διορίζονταν από την κυβέρνηση).
48. Το "Σχέδιο Καποδίστριας" του 1997 (Ν.2539/1997) όρισε την συνένωση 441 δήμων και 5.382 κοινοτήτων σε 900 δήμους και 133 κοινότητες. Με αυτόν τον τρόπο, ο πρώτος βαθμός οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης μειώθηκε από 5775 σε 1033 κι έτσι η διοικητική διάρθρωση της χώρας μεταβλήθηκα σημαντικά.41 Επιπλέον, η μεταρρύθμιση αυτή ενίσχυσε την δομική και λειτουργική ισχύ των οργανισμών του πρώτου βαθμού τοπικής αυτοδιοίκησης. Ο Κώδικας Δήμων και Κοινοτήτων (Ν.3463/2006) περιλάμβανε αναλυτική ρύθμιση του πρώτου βαθμού ΟΤΑ.
49. Τα κύρια ανοικτά ζητήματα παρέμενε το καθεστώς των νομαρχιών, που ήγειρε πολλά ερωτήματα ως προς την αυτοτέλειά τους και το καθεστώς των 13 διοικητικών περιφερειών ως περιφερειακοί βραχίονες της κεντρικής κυβέρνησης (ιδρύθηκαν με τον Ν.1622/1986 και το π.δ. 51/1987, κυρίως για για τους σκοπούς που αφορούσαν την χρήση των διαρθρωτικών επιχορηγήσεων της ΕΕ). Με την εξελισσόμενη αποκέντρωση, τους δόθηκαν περισσότερες αρμοδιότητες με τον Ν.2240/1994 και με τον Ν.2503/1997, στο πλαίσιο της μεταρρύθμισης του Καποδίστρια.42
50. Τα ζητήματα αυτά επιλύθηκαν με το "Πρόγραμμα Καλλικράτης". Από το 2007 οι Ενώσεις τοπικής αυτοδιοίκησης είχαν ετοιμάσει ένα σχέδιο μεταρρύθμισης της τοπικής αυτοδιοίκησης, αλλά η κυβέρνηση τότε αποφάσισε να μην το θέση σε εφαρμογή. Μετά την νίκη των εκλογών του 2998, η σοσιαλιστική κυβέρνηση αποφάσισε να χρησιμοποιήσει μια ριζική μεταρρύθμιση της τοπικής αυτοδιοίκησης ως μέσο αντιμετώπισης της κρίσης 43 Ένα νέο πρόγραμμα μεταρρύθμισης με τον τίτλο "Καλλικράτης" δόθηκε σε δημόσια διαβούλευση (τον Ιανουάριο του 2010) και στα τέλη Μαΐου του 2010 ψηφίστηκε ένας νέος νόμος που τροποποιούσε ριζικά την δομή και τη λειτουργία της τοπικής αυτοδιοίκησης (Ν.3852/2010 "Νέα Αρχιτεκτονική για την Τοπική Αυτοδιοίκηση και την Αποκεντρωμένη Διοίκηση - Πρόγραμμα Καλλικράτης", από το όνομα ενός εκ των δύο αρχιτεκτόνων του Παρθενώνα, ένα όνομα που περιέχει την έννοια του "καλού κράτους".
51. Η εδαφική διάρθρωση της χώρας σύμφωνα με τον Καλλικράτη θα αποτελέσει το αντικείμενο του επόμενου κεφαλαίου και τα θέματα που εγείρονται από την εφαρμογή της μεταρρύθμισης αυτής στο πλαίσιο της οικονομικής και δημοσιονομικής κρίσης θα είναι τα κεντρικά κεφάλαια αυτής της έκθεσης.
3.3 Τοπικές αρχές: εδαφική δομή και αρμοδιότητες
52. To Ελληνικό Σύνταγμα αναφέρει στο άρθρο 102 παρ. 1 ότι: "Η διοίκηση των τοπικών υποθέσεων ανήκει στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης πρώτου και δεύτερου βαθμού. Υπέρ των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης συντρέχει τεκμήριο αρμοδιότητας για τη διοίκηση των τοπικών υποθέσεων. Νόμος καθορίζει το εύρος και τις κατηγορίες των τοπικών υποθέσεων, καθώς και την κατανομή τους στους επί μέρους βαθμούς. Με νόμο μπορεί να ανατίθεται στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης η άσκηση αρμοδιοτήτων που συνιστούν αποστολή του Κράτους."
53. Η μεταρρύθμιση του Καλλικράτη αναπροσδιόρισε τον πρώτο και δεύτερο βαθμό οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης που αναφέρεται στο Σύνταγμα - τώρα τους Δήμους και τις Περιφέρειες- με την αλλαγή της εδαφικής δομής τους, την βασική οργάνωσή τους, τις αρμοδιότητές τους, το δημοσιονομικό σύστημα, την Κρατική εποπτεία. Καθεμιά από αυτές τις πτυχές περιγράφεται σύντομα σε αυτό το κεφάλαιο, ενώ τα πιο προβληματικά θέματα και οι πιο πρόσφατες εξελίξεις που αφορούν μέτρα για την αντιμετώπιση της οικονομικής και δημοσιονομικής κρίσης αναπτύσσονται στα κεφάλαι των αντίστοιχων άρθρων του Χάρτη.
3.3.1 Εδαφική δομή
54. Οι οργανισμοί πρώτου και δεύτερου βαθμού τοπικής αυτοδιοίκησης έχουν ομαδοποιηθεί σε ευρύτερα γεωγραφικά σύνολα με την συνένωση των ορίων των δήμων, των κοινοτήτων και των διοικητικών περιφέρειών, με αποτέλεσμα την διαίρεση της χώρας σε 325 δήμους (πρώτος βαθμός τοπικής αυτοδιοίκησης), δεκατρείς (13) περιφέρειες (δεύτερος βαθμός τοπικής αυτοδιοίκησης) και επτά (7) Αποκεντρωμένες Διοικήσεις (βλ. Παράρτημα 3 για τον αναλυτικό πίνακα των τοπικών αρχών στην Ελλάδα μετά τον Καλλικράτη).
55. Μετά την μεταρρύθμιση του Καλλικράτη, Δήμοι της Ελλάδας κατέκτησαν μία από τις υψηλότερες θέσεις μεταξύ των Ευρωπαϊκών χωρών, όσον αφορά τον πληθυσμό (μέσος όρος 33.753,44 κάτοικοι). Ο μέγιστος πληθυσμός είναι 745.514 κάτοικοι και ο ελάχιστος ειναι 98 κάτοικοι. 45 δήμοι έχουν λιγότερους από 5.000 κατοίκους. Το μέσο μέγεθος των δήμων είναι 405 τετραγωνικά χλμ. Υπάρχουν διάφοροι νησιωτικοί και ορεινοί δήμοι. Όσον αφορά τις περιφέρειες, τα μεγέθη ποικίλουν από 2.307 τετ. χλμ. των Ιονίων Νήσων, μέχρι τα 18.881 τετ. χλμ. της Κεντρικής Μακεδονίας. Ο πληθυσμός ποικίλει από τα 3.761.810 κατοίκους της Αττικής ή το 1.871,952 κατοίκους της Κεντρικής Μακεδονίας στους 206.121 κατοίκους του Βορείου Αιγαίου.
Πίνακας 1. Μέγεθος και πληθυσμός ανά περιφέρεια, μέσο μέγεθος και μέσος πληθυσμός ανά δήμο
Περιφέρεια
|
Μέγεθος
(τετ. χλ.)
|
Μέσο μέγεθος
(τετ. χλμ.)
|
Πληθυσμός
(Αριθμός κατοίκων)
|
Μέσος Πληθυσμός
(Αριθμός κατοίκων)
|
Αριθμός δήμων
|
Ανατολική Μακεδονία Θράκη
|
14.157
|
643.53
|
605.826
|
27.537,55
|
22
|
Κεντρική Μακεδονία
|
18.811
|
495.01
|
1.883.277
|
49.559,92
|
38
|
Δυτική Μακεδονία
|
9.451
|
787.63
|
285.002
|
23.750,17
|
12
|
Ήπειρος
|
9.203
|
511.29
|
339.721
|
18.873,39
|
18
|
Θεσσαλία
|
14.037
|
561.47
|
737.485
|
29.499,40
|
25
|
Ιόνια Νησιά
|
2.307
|
329.57
|
224.061
|
32.008,71
|
7
|
Δυτική Ελλάδα
|
11.350
|
597.38
|
682.604
|
35.926,53
|
19
|
Στερεά Ελλάδα
|
15.549
|
621.97
|
559.457
|
22.378,28
|
25
|
Αττική
|
3.808
|
57.70
|
3.786.616
|
57.372,97
|
66
|
Πελοπόννησος
|
15.490
|
595.77
|
584.989
|
22.499,58
|
26
|
Βόρειο Αιγαίο
|
3.836
|
426.20
|
198.894
|
22.099,33
|
9
|
Νότιο Αιγαίο
|
5.286
|
155.56
|
366.795
|
10.788,09
|
34
|
Κρήτη
|
8.336
|
347.33
|
682.928
|
28.455,33
|
24
|
Άγιο Όρος
|
336
|
(2.072)
|
Αυτοδιοίκητο
|
Αυτοδιοίκητο
| |
Σύνολο
|
131.957
|
405.00
|
10.937.655
|
33.654,32
|
325
|
Πηγή: Υπουργείο Εσωτερικών, 2012
56. Οι Δήμοι είναι αυτοδιοικούμενα κατά τόπο νομικά πρόσωπα που αποτελούν τον πρώτο βαθμό τοπικής αυτοδιοίκησης. Υπάρχει πρόβλεψη για κάποια ενδοδημοτική αποκέντρωση. Δήμοι με πάνω από 100.000 κατοίκους, όπως και αυτοί άνω των 2.000 κατοίκων που αποτελούν πρώην δήμους και έχουν συνενωθεί, αποτελούνται από δημοτικές κοινότητες, με πληθυσμό άνω των 2.000 κατοίκων ή τοπικές κοινότητες με πληθυσμό μέχρι 2.000 κατοίκων. Οι δήμοι είναι υπεύθυνοι για την διοίκηση των τοπικών υποθέσεων.
Πίνακας 2. Κατανομή των δήμων με όρους μεγέθους πριν (2010) και μετά (2011) την εφαρμογή του προγράμματος Καλλικράτης
Πληθυσμός Δήμοι 2010 % Δήμοι 2011 %
Μέχρι 5.000 548 53 45 14
Μέχρι 10.000 259 25 26 8
Μέχρι 50.000 186 18 192 59
Μέχρι 100.000 31 3 49 15
Μεγαλύτερος 10 1 13 4
Σύνολο 1034 100 325 100
Πηγή: Υπουργείο Εσωτερικών, 2011.
Πίνακας 2. Κατανομή των δήμων με όρους μεγέθους πριν (2010) και μετά (2011) την εφαρμογή του προγράμματος Καλλικράτης
Πληθυσμός Δήμοι 2010 % Δήμοι 2011 %
Μέχρι 5.000 548 53 45 14
Μέχρι 10.000 259 25 26 8
Μέχρι 50.000 186 18 192 59
Μέχρι 100.000 31 3 49 15
Μεγαλύτερος 10 1 13 4
Σύνολο 1034 100 325 100
Πηγή: Υπουργείο Εσωτερικών, 2011.
57. Οι Περιφέρειες είναι αυτοδιοικούμενα κατά τόπο νομικά πρόσωπα που αποτελούν τον δεύτερο βαθμό τοπικής αυτοδιοίκησης. Οι 54 νομαρχίες καταργήθηκαν. Μία ή περισσότερες νομαρχίες περιλαμβάνονταν στα περιφερειακά γεωγραφικά όρια. Σε κάθε περιφέρεια δημιουργούνται Περιφερειακές Ενότητες εντός των ορίων της περιφέρειας και στις πρώην νησιωτικές επαρχίες. Παίζουν έναν διαπεριφερειακό αποκεντρωτικό ρόλο, ως η έδρα των πρώην νομαρχιακών αυτοδιοικήσεων και συμβάλλοντας στην ανεμπόδιστη παροχή υπηρεσιών στους πολίτες. Οι περιφέρειες είναι υπεύθυνες για τον σχεδιασμό και την εφαρμογή των περιφερειακών πολιτικών, στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων τους.
58. Οι κρατικές Αποκεντρωμένες Διοικήσεις έχουν αναδιαρθρωθεί. Σήμερα υπάρχουν 7 Αποκεντρωμένες Διοικήσεις, οι οποίες εκτείνονται στα όρια μίας (λ.χ. Αττικής, Κρήτης) ή περισσότερων Περιφερειών. Οι Αποκεντρωμένες Διοικήσεις έχουν επικεφαλής έναν Γενικό Γραμματέα ο οποίος διορίζεται από την Κυβέρνηση και είναι υπεύθυνες κυρίως για τον πολεοδομικό σχεδιασμό, την περιβαλλοντική πολιτική, την πολιτική δασών, την μεταναστευτική πολιτική, την ιθαγένεια και την πολιτική ενέργειας. Δεν περιλαμβάνουν σώματα αιρετών εκπροσώπων και ασκούν ανατεθείσες κρατικές εξουσίες. Γι' αυτούς τους λόγους, οι εισηγητές πιστεύουν ότι θα έπρεπε να αναφέρονται, ακριβέστερα, ως Αποκεντρωτική Κρατική Διοίκηση.44
Πίνακας 3. Αριθμός Αποκεντρωμένων Διοικήσεων, Περιφερειών και Δήμων (2011)
ΑΠΟΚΕΝΤΡΩΜΕΝΗ ΔΙΟΙΚΗΣΗ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΕΣ ΔΗΜΟΙ
Μακεδονίας Θράκης Ανατολικής Μακε-
δονίας - Θράκης 22
Κεντρικής Μακεδονίας 38
Δυτικής Μακεδονίας - Ηπείρου Δυτικής Μακεδονίας 12
Ηπείρου 19
Θεσσαλίας - Στερεάς Ελλάδας Θεσσαλίας 25
Στερεάς Ελλάδας 25
Πελοποννήσου - Δυτικής Ελλάδας -
Ιονίων Νήσων Ιονίων Νήσων 7
Δυτικής Ελλάδας 19
Πελοποννήσου 26
ΑΠΟΚΕΝΤΡΩΜΕΝΗ ΔΙΟΙΚΗΣΗ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΕΣ ΔΗΜΟΙ
Μακεδονίας Θράκης Ανατολικής Μακε-
δονίας - Θράκης 22
Κεντρικής Μακεδονίας 38
Δυτικής Μακεδονίας - Ηπείρου Δυτικής Μακεδονίας 12
Ηπείρου 19
Θεσσαλίας - Στερεάς Ελλάδας Θεσσαλίας 25
Στερεάς Ελλάδας 25
Πελοποννήσου - Δυτικής Ελλάδας -
Ιονίων Νήσων Ιονίων Νήσων 7
Δυτικής Ελλάδας 19
Πελοποννήσου 26
Αττικής Αττικής 66
Αιγαίου Βορείου Αιγαίου 8
Νοτίου Αιγαίου 34
Κρήτη Κρήτη 24
Σύνολο 13 325
Πηγή: Υπουργείο Εσωτερικών
Αιγαίου Βορείου Αιγαίου 8
Νοτίου Αιγαίου 34
Κρήτη Κρήτη 24
Σύνολο 13 325
Πηγή: Υπουργείο Εσωτερικών
59. Η ειδική περίπτωση του Αγίου Όρους, το οποίο κατά το άρθρο 105 του Συντάγματος παραμένει αυτοδιοίκητο καθεστώς, υπό την άμεσο εποπτεία του Οικουμενικού Πατριαρχείου, δεν εμπίπτει στο πεδίο της παρούσας έκθεσης.
3.3.2 Βασική οργάνωση
3.3.2 Βασική οργάνωση
60. Οι τοπικές αρχές πρώτου και δεύτερου βαθμού εκλέγονται με άμεση καθολική και μυστική ψήφο ανά πέντε (5) χρόνια. Οι εκλογές γίνονται ταυτόχρονα με τις εκλογές για το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο (συνέβη για πρώτη φορά το 2014).
61. Το Δημοτικό Συμβούλιο, η Οικονομική Επιτροπή, η Επιτροπή Ποιότητας Ζωής, η Εκτελεστική Επιτροπή και ο Δήμαρχος αποτελούν τα όργανα διοίκησης του Δήμου.
62. Ο Δήμαρχος είναι υπεύθυνος για την υπεράσπιση των τοπικών συμφερόντων, την πρωτοβουλία δράσεων για την τοπική ανάπτυξη, την διασφάλιση της τοπικής κοινωνικής συνοχής, την εφαρμογή των αποφάσεων του Δημοτικού Συμβουλίου και τον διορισμό των Αντιδημάρχων. Οι Αντιδήμαρχοι που διορίζονται από τον Δήμαρχο είναι Σύμβουλοι της πλειοψηφίας. Επικουρούν τον Δήμαρχο στην ενάσκηση θεματικών και εδαφικά προσδιορισμένων αρμοδιοτήτων που τους ανατίθενται με απόφασή του. Ο αριθμός των Αντιδημάρχων εξαρτάται από τον πληθυσμό του Δήμου και των Δημοτικών κοινοτήτων. Η θητεία τους δεν μπορεί να ειναι συντομότερη από 2,5 χρόνια.
70. Το Περιφερειακό Συμβούλιο είναι υπεύθυνο για όλα τα περιφερειακά θέματα, εκτός από όσα έχουν ανατεθεί με νόμο σε άλλα περιφερειακά όργανα.
3.3.3 Αρμοδιότητες
61. Το Δημοτικό Συμβούλιο, η Οικονομική Επιτροπή, η Επιτροπή Ποιότητας Ζωής, η Εκτελεστική Επιτροπή και ο Δήμαρχος αποτελούν τα όργανα διοίκησης του Δήμου.
62. Ο Δήμαρχος είναι υπεύθυνος για την υπεράσπιση των τοπικών συμφερόντων, την πρωτοβουλία δράσεων για την τοπική ανάπτυξη, την διασφάλιση της τοπικής κοινωνικής συνοχής, την εφαρμογή των αποφάσεων του Δημοτικού Συμβουλίου και τον διορισμό των Αντιδημάρχων. Οι Αντιδήμαρχοι που διορίζονται από τον Δήμαρχο είναι Σύμβουλοι της πλειοψηφίας. Επικουρούν τον Δήμαρχο στην ενάσκηση θεματικών και εδαφικά προσδιορισμένων αρμοδιοτήτων που τους ανατίθενται με απόφασή του. Ο αριθμός των Αντιδημάρχων εξαρτάται από τον πληθυσμό του Δήμου και των Δημοτικών κοινοτήτων. Η θητεία τους δεν μπορεί να ειναι συντομότερη από 2,5 χρόνια.
63. Το Δημοτικό Συμβούλιο είναι υπεύθυνο για όλες τις δημοτικές υποθέσεις με την εξαίρεση όσων βρίσκονται υπό την ευθύνη του Δημάρχου ή άλλου δημοτικού οργάνου.
64. Η Εκτελεστική Επιτροή είναι ένα συλλογική, εκτελεστικό και συντονιστικό δημοτικό όργανο, υπεύθυνο για την προετοιμασία και την εφαρμογή του δημοτικού προγράμματος. Είναι επίσης υπεύθυνη για την παρακολούθηση και την εφαρμογή των δημοτικών αποφάσεων. Οι Εκτελεστικές Επιτροπές λειτουργούν σε δήμους με άνω του ενός αντιδημάρχους. Προεδρεύονται από τον Δήμαρχο και αποτελούνται από τους Αντιδημάρχους.
65. Η Οικονομική Επιτροπή είναι υπεύθυνη για τον οικονομικό έλεγχο και την τακτική παρακολούθηση της δημοσιονομικής λειτουργίας του δήμου, καταρτίζοντας τον δημοτικό προϋπολογισμό. Υποβάλλει προτάσεις στο Δημοτικό Συμβούλιο για την επιβολή χρεώσεων, τελών και εσόδων. Αποτελείται από τον Δήμαρχο και έναν αριθμό από Δημοτικούς Συμβούλους που εκλέγονται από το Δημοτικό Συμβούλιο.
66. Η Επιτροπή Ποιότητας Ζωής συγκροτείται σε δήμους με πληθυσμό άνω των 10.000 κατοίκων. Αποτελείται από τον Δήμαρχο και έναν αριθμό Δημοτικών Συμβούλων που εκλέγονται από το Δημοτικό Συμβούλιο. Είναι αρμόδια για θέματα σχεδίου πόλεως, σχεδιασμού χρήσεων γης, περιβάλλοντος, επιχειρήσεων και αδειών καταστημάτων, προσδιορισμού χώρου παρόδιων και υπαίθριων αγορών. Είναι επίσης υπεύθυνη και λαμβάνει πρωτοβουλίες προκειμένου να αναβαθμιστεί η ποιότητα ζωής στον δήμο.
67. Αιρετά όργανα υπάρχουν επίσης στις δημοτικές και τοπικές κοινότητες: ο Πρόεδρος της Δημοτικής Κοινότητας και το Συμβούλιο της Δημοτικής Κοινότητας είναι όργανα διοίκησης των Δημοτικών Κοινοτήτων. Ο Πρόεδρος της Τοπικής Κοινότητας και το Συμβούλιο της Τοπικής Κοινότητας είναι όργανα διοίκησης των Τοπικών Κοινοτήτων. Εάν μια Τοπική Κοινότητα έχει μέχρι 300 κατοίκους, το σχετικό όργανο διοίκησης είναι ο Εκπρόσωπος της Τοπικής Κοινότητας.
68. Ο Περιφερειάρχης, οι Αντιπεριφερειάρχες, το Περιφερειακό Συμβούλιο, η Οικονομική Επιτροπή, η Επιτροπή Ποιότητας Ζωής και η Εκτελεστική Επιτροπή αποτελούν τα όργανα διοίκησης της Περιφέρειας.
69. Ο Περιφερειάρχης είναι υπεύθυνος για την υπεράσπιση του δημοσίου συμφέροντος, την παρακολούθηση της εφαρμογής του σχεδίου περιφερειακής ανάπτυξης και την ενάσκηση περιφερειακών καθηκόντων που βασίζονται στις αρχές της διαφάνειας και της αποτελεσματικότητας. Ορισμένοι από τους Αντιπεριφερειάρχες που επικουρούν τον Περιφερειάρχη είναι αιρετοί και οι υπόλοιποι είναι διορισμένοι από τον Περιφερειάρχη. Ο αριθμός των αιρετών Αντιπεριφερειαρχών εξαρτάται από τον αριθμό των Περιφερειακών Ενοτήτων. Οι Αντιπεριφερειάρχες δεν έχουν θέση Περιφερειακού Συμβούλου. Επιπλέον, ο Περιφερειάρχης διορίζει με απόφασή του μέχρι τρεις Αντιπεριφερειάρχες, στους οποίους ανατίθενται θεματικές αρμοδιότητες. Οι Αντιπεριφερειάρχες ασκούν ειδικά καθήκοντα που μπορεί να τους ανατίθενται με απόφαση του Περιφερειάρχη, με εξαίρεση θέματα που αφορούν τις εντολές πληρωμής.
70. Το Περιφερειακό Συμβούλιο είναι υπεύθυνο για όλα τα περιφερειακά θέματα, εκτός από όσα έχουν ανατεθεί με νόμο σε άλλα περιφερειακά όργανα.
71. Η Εκτελεστική Επιτροπή είναι ένα συλλογικό, εκτελεστικό και συντονιστικό περιφερειακό όργανο που παρακολουθεί την εφαρμογή της περιφερειακής πολιτικής και την εφαρμογή του σχεδίου περιφερειακής ανάπτυξης. Αποτελείται από τον Περιφερειάρχη ως πρόεδρο και τους Αντιπεριφερειάρχες.
72. Η Οικονομική Επιτροπή είναι υπεύθυνη για την διεξαγωγή του ελέγχου και την παρακολούθηση της εφαρμογής του περιφερειακού προϋπολογισμού. Αποτελείται από τον Περιφερειάρχη ή τον Αντιπεριφερειάρχη που έχει οριστεί από τον Περιφερειάρχη ως πρόεδρο και από Περιφερειακούς Συμβούλους που εκλέγονται από το Περιφερειακό Συμβούλιο ως μέλη της Επιτροπής.
73. Οι Δήμαρχοι, οι Περιφερειάρχες και τα μέλη των Περιφερειακών και Δημοτικών Συμβουλίων εκλέγονται με εκλογικούς συνδυασμούς, με ένα εκλογικό σύστημα που αποσκοπεί στην διασφάλιση της κυβερνητικής σταθερότητας. Κάθε υποψήφιος Δήμαρχος ή Περιφερειάρχης είναι ο αρχηγός ενός καταλόγου υποψηφίων για όλες τις έδρες του Συμβουλίου. Τα 3/5 του συνολικού αριθμού των Περιφερειακών και Δημοτικών Συμβουλίων ανήκουν στην επικρατήσασα παράταξη και τα 2/5 των εδρών κατανέμονται στις άλλες παρατάξεις, ανάλογα με τον αριθμό των έγκυρων ψηφοδελτίων που έλαβαν. Επικρατήσασα παράταξη στις εκλογές, ανεξάρτητα από τον πληθυσμό των δήμων και περιφερειών, είναι εκείνη που έλαβε πάνω από 50% (50+1) των έγκυρων ψήφων. Εάν ουδείς συγκεντρώσει αυτό το ποσοστό, διεξάγεται δεύτερος γύρος ανάμεσα στους δύο συνδυασμούς που έλαβαν τις περισσότερες ψήφους από τον πρώτο γύρο.
74. Ο Δήμαρχος και ο Περιφερειάρχης εκλέγονται για πενταετή θητεία. Δεν εξαρτώνται από ψήφο εμπιστοσύνης του συμβουλίου ("προεδρικό" σύστημα) και δεν μπορούν να απαλλαγούν από τα καθήκοντά τους με ψήφο πριν την λήξη της θητείας τους. Ωτόσο, εάν ο Δήμαρχος ή ο Περιφερειάρχης παραιτηθεί, η πλειοψηφούσα παράταξη στο συμβούλιο εκλέγει νέο Δήμαρχο ή Περιφερειάρχη μεταξύ των μελών της.
3.3.3 Αρμοδιότητες
75. Σύμφωνα με το πρόγραμμα Καλλικράτης, οι δήμοι και οι περιφέρειες ασκούν τις εξουσίες τους λαμβάνοντας υπόψη τις σχετικές εθνικές, περιφερειακές και Ευρωπαϊκές πολιτικές, την ανάγκη συνεργασίας και συντονισμού με άλλες τοπικές ή περιφερειακές αρχές ή οργανισμούς, τους διαθέσιμους πόρους για την ενάσκηση των αρμοδιοτήτων τους και την ανάγκη της διασφάλισης της ωφέλιμης και αποτελεσματικής χρήσης τους και την ίση κατανομή τους, καθώς και την ανάγκη βιώσιμης ανάπτυξης και προστασίας της πολιτισμικής κληρονομιάς.
76. Ο Καλλικράτης επέβαλε μεταφορά αρμοδιοτήτων από τις Νομαρχιακές Αυτοδιοικήσεις προς τους δήμους, καθώς και μεταφορά αρμοδιοτήτων απο τις πρώην αποκεντρωμένες διοικήσεις στις περιφέρειες, πλέον των αρμοδιοτήτων που ήδη υπήρχαν (μετά την μεταφορά αρμοδιοτήτων στους δήμους) από τις πρώην περιφέρειες. Ιδίως αρμοδιότητες σχεδιασμού και ανάπτυξης, καθώς και αρμοδιότητες διοικητικής/διαχειριστικής φύσης μεταφέρθηκαν στις περιφέρειες, ως Διαχειριστικές Αρχές των Περιφερειακών Επιχειρησιακών Προγραμμάτων και των Περιφερειακών Αναπτυξιακών Ταμείων που έχουν ανατεθεί στις περιφέρειες.
77. Ο νόμος ορίζει ότι οι δημοτικές αρχές διαχειρίζονται και ρυθμίζουν όλες τις τοπικές υποθέσεις σύμφωνα με τις αρχές της επικουρικότητας και της εγγύτητας, με σκοπό την προστασία, ανάπτυξη και βελτίωση της ποιότητας ζωής καθώς και την προώθηση των τοπικών συμφερόντων. Οι δημοτικές ευθύνες περιλαμβάνονται οκτώ (8) ειδικές περιοχές που αποτελούνται κυρίως από τους τομείς:
α. Ανάπτυξη
β. Περιβάλλον
γ. Ποιότητα Ζωής και κατάλληλη λειτουργία των πόλεων και οικισμών
δ. Εργασία
ε. Κοινωνική Προστασία και Αλληλεγγύη
στ. Εκπαίδευση, Πολιτισμός και Αθλητισμός
ζ. Πολική Προστασία
η. Αγροτική ανάπτυξη - Κτηνοτροφία - Αλιεία
78. Προκειμένου να παράσχουν τις υπηρεσίες τους, οι δήμοι μπορούν να ιδρύουν νομικά πρόσωπα δημοσίου ή ιδιωτικού δικαίου. Οι δήμοι μπορούν να έχουν τα εξής νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου:
α. δημοτικά ιδρύματα όπως βρεφοκομεία, ορφανοτροφεία, γηροκομεία, μουσεία ή άλλοι επιστημονικοί φορείς
β. έως δύο ν.π.δ.δ., ένα για τον τομέα της κοινωνικής προστασίας, αλληλεγγύης και εκπαίδευσης και ένα για τον τομέα του πολιτισμού, του αθλητισμού και του περιβάλλοντος.
γ. μέχρι δύο σχολικές επιτροπές, για το δημοτικό σχολείο και την δευτεροβάθμια εκπαίδευση αντίστοιχα.
δ. Ένα ν.π.δ.δ. γα την διοίκηση και την διαχείριση περιοχής λιμένος.
ε.Ένα ανεξάρτητο νομικό πρόσωπο λόγω ευρέως αναγνωρισθείσας δράσης ή λόγω μακροχρόνιας αφιέρωσης σε ειδικούς τομείς δράσεις
στ. Μία ή περισσότερες Δημοτικές Ενώσεις ειδικών σκοπών.
79. Οι δήμοι μπορούν να έχουν τα εξής νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου:
α. Μια εταιρία κοινωνικής πρόνοιας για την διοργάνωση δραστηριοτήτων και την παροχή δημοτικών υπηρσιών στους τομείς της κοινωνικής προστασίας, αλληλεγγυης, εκπαίδευσης, αθλητισμού, πολιτισμού και περιβάλλοντος.
β. Μία δημοτική επιχείρηση ύδρευσης και αποχέτευσης.
γ. Μία επιχείρηση ειδικού σκοπού για την λειτουργία ραδιοφωνικού ή τηλεοπτικού σταθμού.
δ. Μία δημοτική Α.Ε. για την χρήση των δημοτικών ακινήτων ή την εκμετάλλευση δημόσιων χώρων.
ε. Α.Ε. Πρέπει να σημειωθεί ότι οι Α.Ε. ίδιας κατηγορίας συγχωνεύονται υποχρεωτικά σε μία ενιαία Α.Ε.
στ. Υπάρχουσες μη κερδοσκοπικές επιχειρήσεις και υπάρχουσες διαδημοτικές επιχειρήσεις.
80. Προκειμένου να παρέχουν καλύτερες υπηρεσίες, οι δήμοι μπορούν επίσης να ασκούν κρατικές αρμοδιότητες σε τοπικό επίπεδο, εφόσον τους έχουν ανατεθεί νομοθετικά.
81. Οι περιφέρειες σχεδιάζουν, προγραμματίζουν και εφαρμόζουν τις περιφερειακές πολιτικές στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων τους, σύμφωνα με τις αρχές της διαφάνειας, της επάρκειας και της αποτελεσματικότητας. Οι περιφέρειες ασκούν τις αρμοδιότητές τους εντός του πλαισίου των σχετικών νόμων και κανονιστικών πράξεων, στους τομείς:
α. Προγραμματισμού - Ανάπτυξης
β. Γεωργίας, Κτηνοτροφίας, Αλιείας
γ. Φυσικών Πόρων, Βιομηχανίας, Ενέργειας (διαχείριση υδάτων, ορυκτός πλούτος, ενέργεια, βιομηχανία, βιοτεχνία).
δ. Απασχόλησης, Εμπορίου, Τουρισμού
ε. Μεταφορών, Επικοινωνιών
στ. Έργων, Χωροταξίας, Περιβάλλοντος
ζ. Υγείας
η. Εκπαίδευσης, Πολιτισμού, Αθλητισμού
θ. Πολιτικής Προστασίας, Διοικητικής Μέριμνας
82. Για την παροχή των υπηρεσιών τους, οι περιφέρειες μπορούν να ιδρύουν νομικά πρόσωπα δημοσίου ή ιδιωτικού δικαίου. Οι περιφέρειες μπορούν να έχουν τα ακόλουθα ν.π.δ.δ.:
α. Ιδρύματα των πρώην νομαρχιών, μαζί με το προσωπικό τους που αυτομάτως υπάγονται υπό τον έλεγχο των περιφερειών και λειτουργούν ως περιφερειακοί φορείς.
β. έναν ή περισσότερους διαβαθμικούς συνδέσμους που ιδρύει μια περιφέρεια μαζί με έναν ή περισσότερους δήμους που έχουν την έδρα τους στην περιφέρεια
γ. μια Περιφερειακή Ένωση για την διαχείριση σταθερών αποβλήτων ως εταιρία περιορισμένης ευθύνης, με υποχρεωτική συμμετοχή των δήμων της περιφέρειας. Το όργανο ενεργεί εντός των διοικητικών ορίων της περιφέρειας. Αποσκοπεί στην συνεκτική διαχείριση των σταθερών αποβλήτων.
83. Οι περιφέρειες μπορούν να έχουν τα παρακάτω ν.π.ι.δ.:
α. Μία επιχείρηση με την μορφή αναπτυξιακής Α.Ε., υπεύθυνης για: 1) την παροχή επιστημονικής και τεχνικής υποστήριξης στις περιφέρειες, την Ένωση Περιφερειών και σε άλλους φορείς τοπικής αυτοδιοίκησης, 2) την προώθηση της επιχειρηματικής, οικονομικής και βιώσιμης ανάπτυξης στην περιφέρεια, καθώς και στις αναπτυξιακές δραστηριότητες για την προστασία του περιβάλλοντος, 3) συμμετοχή σε σχετικά προγράμματα ή στην εφαρμογή σχετικών πολιτικών σε διαπεριφερειακό εοίπεδο ή στην ευρύτερη γεωγραφική περιοχή.
β. Επιχειρήσεις Α.Ε. των πρώην περιφερειακών διοικήσεων.
γ. τις ήδη υφιστάμενες μη κερδοσκοπικές αστικές εταιρίες
δ. ένα περιφερειακό αναπτυξιακό ταμείο, στην έδρα κάθε περιφέρειας, εποπτευόμενο από τον Ελεγκτή της Νομιμότητας. Αυτό είναι αρμόδιο, βάσει αποφάσεων του Περιφερειακού Συμβουλίου για την διαχείριση των πιστώσεων των προγραμμάτων δημοσίων επενδύσεων, της διαχείρισης της χρηματοδότησης φορέων του δημοσίου τομέα ή άλλων νομικών προσώπων, την διαχείριση χρηματοδοτήσεων από την ΕΕ και άλλα προγράμματα διεθνών οργανισμών που αφορούν προγράμματα περιφερειακής και θεματικής ανάπτυξης εντός της Περιφέρειας.
3.3.4 Οικονομικοί πόροι
84. Σύμφωνα με το άρθρο 102 του Συντάγματος, "οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης έχουν διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια". Η δημοσιονομική αυτοτέλεια διέπεται από την παρ. 5, σύμφωνα με την οποία : "Το Κράτος λαμβάνει τα νομοθετικά, κανονιστικά και δημοσιονομικά μέτρα που απαιτούνται για την εξασφάλιση της οικονομικής αυτοτέλειας και των πόρων που είναι αναγκαίοι για την εκπλήρωση της αποστολής και την άσκηση των αρμοδιοτήτων των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης με ταυτόχρονη διασφάλιση της διαφάνειας κατά τη διαχείριση των πόρων αυτών. Νόμος ορίζει τα σχετικά με την απόδοση και κατανομή, μεταξύ των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης, των φόρων ή τελών που καθορίζονται υπέρ αυτών και εισπράττονται από το Κράτος. Κάθε μεταβίβαση αρμοδιοτήτων από κεντρικά ή περιφερειακά όργανα του Κράτους προς την τοπική αυτοδιοίκηση συνεπάγεται και τη μεταφορά των αντίστοιχων πόρων. Νόμος ορίζει τα σχετικά με τον καθορισμό και την είσπραξη τοπικών εσόδων απευθείας από τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης."
Πίνακας 4. Ο ρόλος της τοπικής αυτοδιοίκησης στα δημόσια οικονομικά
- Δημοτικά και Περιφερειακά
85. Σύμφωνα με τον νόμο, τα έσοδα της τοπικής αυτοδιοίκησης διαχωρίζονται σε τακτικά και έκτακτα:45
Τα τακτικά εισρέουν από:
α. καταστατικά έσοδα και κανονικές εισροές από τον κρατικό προϋπολογισμό,
β. φόροι, δασμοί (συνήθεις και τέλη χρήσης) δικαιώματα και εισφορές,
γ. έσοδα προερχόμενα από την δημοτική/κοινοτική/νομαρχιακή ιδιοκτησία,
Τα έκτατα έσοδα εισρέουν από:
α. δάνεια (μόλις το 2% των συνολικών εσόδων), δωρεές, παραχωρήσεις, κληρονομιές
β. πωλήσεις (ή "ιδιωτικοποιήσεις")
γ. έκτακτες χρηματοδοτήσεις από δημόσιες υπηρεσίες
δ. χρηματοδότηση από την Ε.Ε. ή άλλους διεθνείς οργανισμούς,.
ε. άλλες πηγές.
86. Για την μεγάλη πλειοψηφία των Αρχών Τοπικής Αυτοδιοίκησης, τα έσοδα που καλύπτουν τις συνήθεις δαπάνες προέρχονται κυρίως από τους Κεντρικούς Αυτοτελείς Πόρους (ΚΑΠ), δηλαδή από το ποσό που αναλογεί για την τοπική αυτοδιοίκηση από τον κρατικό προϋπολογισμό (που συγκεντρώνεται από τις κρατικές υπηρεσίες). Οι Κεντρικοί Αυτοτελείς Πόροι εισρέουν, ειδικότερα, από:
α. στην περίπτωση των δήμων:
- τα φορολογικά έσοδα από φυσικά και νομικά πρόσωπα, ανέρχονται σε ποσοστό 19,5% των συνολικών ετήσιων φορολογικών εκκαθαρίσεων. Σε ποσοστό άνω του 1/3 εκ του ανωτέρω 19,5% αποδίδεται για τις επενδυτικές δαπάνες των δήμων.
- ο Φ.Π.Α. σε ποσοστό 12% της συνολικής ετήσιας φορολογικής εκκαθάρισης.
- ο ΕΝ.Φ.Ι.Α. σε ποσοστό 11,3% της συνολικής ετήσιας φορολογικής εκκαθάρισης.
β. στην περίπτωση του δεύτερου βαθμού:
- τα φορολογικά έσοδα φυσικών και νομικών προσώπων σε ποσοστό 4,2% των συνολικών ετήσιων φορολογικών εκκαθαρίσεων.
- ο ΦΠΑ σε ποσοστό 4% των συνολικών ετήσιων φορολογικών εκκαθαρίσεων.
- Δημοτικός και περιφερειακός προϋπολογισμός και δαπάνες
β. φόροι, δασμοί (συνήθεις και τέλη χρήσης) δικαιώματα και εισφορές,
γ. έσοδα προερχόμενα από την δημοτική/κοινοτική/νομαρχιακή ιδιοκτησία,
Τα έκτατα έσοδα εισρέουν από:
α. δάνεια (μόλις το 2% των συνολικών εσόδων), δωρεές, παραχωρήσεις, κληρονομιές
β. πωλήσεις (ή "ιδιωτικοποιήσεις")
γ. έκτακτες χρηματοδοτήσεις από δημόσιες υπηρεσίες
δ. χρηματοδότηση από την Ε.Ε. ή άλλους διεθνείς οργανισμούς,.
ε. άλλες πηγές.
86. Για την μεγάλη πλειοψηφία των Αρχών Τοπικής Αυτοδιοίκησης, τα έσοδα που καλύπτουν τις συνήθεις δαπάνες προέρχονται κυρίως από τους Κεντρικούς Αυτοτελείς Πόρους (ΚΑΠ), δηλαδή από το ποσό που αναλογεί για την τοπική αυτοδιοίκηση από τον κρατικό προϋπολογισμό (που συγκεντρώνεται από τις κρατικές υπηρεσίες). Οι Κεντρικοί Αυτοτελείς Πόροι εισρέουν, ειδικότερα, από:
α. στην περίπτωση των δήμων:
- τα φορολογικά έσοδα από φυσικά και νομικά πρόσωπα, ανέρχονται σε ποσοστό 19,5% των συνολικών ετήσιων φορολογικών εκκαθαρίσεων. Σε ποσοστό άνω του 1/3 εκ του ανωτέρω 19,5% αποδίδεται για τις επενδυτικές δαπάνες των δήμων.
- ο Φ.Π.Α. σε ποσοστό 12% της συνολικής ετήσιας φορολογικής εκκαθάρισης.
- ο ΕΝ.Φ.Ι.Α. σε ποσοστό 11,3% της συνολικής ετήσιας φορολογικής εκκαθάρισης.
β. στην περίπτωση του δεύτερου βαθμού:
- τα φορολογικά έσοδα φυσικών και νομικών προσώπων σε ποσοστό 4,2% των συνολικών ετήσιων φορολογικών εκκαθαρίσεων.
- ο ΦΠΑ σε ποσοστό 4% των συνολικών ετήσιων φορολογικών εκκαθαρίσεων.
87. Οι ΚΑΠ πρώτα διατίθενται για μεγάλες περιοχές δαπανών και στη συνέχεια κατανέμονται στις τοπικές αρχές με κριτήριο τον πληθυσμό τους, το οδικό δίκτυο και το επίπεδο των κοινωνικών υπηρεσιών. Φαίνεται ωστόσο να υπάρχουν σημαντικές στρεβλώσεις στην χρήση του πληθυσμιακού κριτηρίου. Τα κονδύλια των ΚΑΠ πρώτα χωρίζονται σε "Τακτικά Κονδύλια" για τα λειτουργικά έξοδα και σε "Κονδύλια Ειδικών Επενδυτικών Προγραμμάτων" που χρηματοδοτούν ειδικά προγράμματα.
88. Εκτός από τους ΚΑΠ, η Ελληνική Τοπική Αυτοδιοίκηση λαμβάνει επίσης κονδύλια από αποζημιώσεις, κονδύλια από διεθνείς επενδύσεις και κονδύλια επιχορηγήσεων. Τα τελευταία καλύπτουν δαπάνες συγκεκριμένων τομέων, όπως τα έξοδα μετακίνησης μαθητών και ασθενών και τα επιδόματα κοινωνικής πρόνοιας.
89. Eίναι αλήθεια ότι το δεύτερο επίπεδο διακυβέρνησης εξαρτάται σχεδόν αποκλειστικά από τα κρατικά κονδύλια (95% των συνολικών εσόδων). Αυτό περιορίζει την διακριτική ευχέρεια των αιρετών ως προς την διανομή του προϋπολογισμού, καθώς το 1/3 των ΚΑΠ και ένα σημαντικό ποσοστό των άλλων κρατικών κονδυλίων πηγαίνουν στις επενδυτικές δαπάνες. Οι δήμοι έχουν μεγαλύτερη διακριτική ευχέρεια, καθώς το 32% των δημοτικών εσόδων (αντί του 3% των περιφερειών) βασίζεται σε ίδια έσοδα, φόρους και χρεώσεις.
90. Για τους δήμους, οι πιο σημαντικές πηγές εσόδων αφορούν την διαχείριση απορριμμάτων και τις αρμοδιότητες της καθαριότητας, τα τέλη σχετικά με την οδοποιία και τον φωτισμό, τα τέλη διαφημίσεων, ο φόρος ακινήτων και διάφορα τέλη για υπηρεσίες, όπως τα τέλη ανοικτών αγορών, τα τέλη κοιμητηρίων, τα τέλη για την χρήση των σφαγείων κ.τ.λ. Σε διάφορες περιοχές με παραλία, ο τουριστικός φόρος αποτελεί σημαντική πηγή εσόδων. Τα τέλη οδοποιίας και φωτισμού υπολογίζονται με βάση έναν συντελεστή που είναι διαφορετικός ανάλογα με την χρήση κατοικίας ή την εμπορική χρήση των ακινήτων. Το τέλος ακινήτων υπολογίζεται λαμβάνοντας υπόψη την τοποθεσία (αξία της περιοχής) και την ηλικία του ακινήτου, δύο παράμετροι που καθορίζονται από το Υπουργείο Οικονομικών. Η εθνική επιχείρηση ηλεκτρισμού συλλέγει τους δύο φόρους (καθώς και τα τέλη αποκομιδής απορριμμάτων και καθαριότητας) για τις τοπικές αρχές, κατά την πληρωμή των λογαριασμών ηλεκτρισμού, γεγονός που διασφαλίζει ευρύ επίπεδο συλλογής. Άλλοι φόροι και τέλη εισπράττονται απευθείας από τις τοπικές αρχές, με την εξαίρεση του φόρου μπύρας, ο οποίος εισπράττεται από το κράτος και αποδίδεται στην τοπική αυτοδιοίκηση. Μέχρι το 1994, η τοπική αυτοδιοίκηση μπορούσε να προσαρμόζει τα κριτήρια που εφαρμόζονται στα ακίνητα, γεγονός που τους έδινε κάποια εξουσία σε φορολογικά θέματα. Με νόμο του 2000 όμως, αυτή η ευχέρεια περιορίστηκε σημαντικά, καθώς τα κριτήρια δεν επιτρέπεται να αυξάνουν την φορολόγηση πέραν του πληθωρισμού. Πρέπει να σημειωθεί ότι τα επίσημα στοιχεία για τα εντελώς ανεξάρτητα έσοδα των επιχειρήσεων της τοπικής αυτοδιοίκησης δεν έχουν δημοσιευθεί τα τελευταία χρόνια κι έτσι υπάρχει μια συγκεχυμένη εικόνα.
91. Ο δεύτερος βαθμός τοπικής αυτοδιοίκησης εξαρτάται ακόμη περισσότερο από τους κρατικούς πόρους. Έχει μικρούς προϋπολογισμούς, οι οποίοι βασίζονται σε κονδύλια του κρατικού προϋπολογισμού, αλλά πραγματοποιούν μερική ενάσκηση αρμοδιοτήτων που προβλέπονται από τον νόμο, καθώς δεν έχουν ακόμη οργανωθεί επαρκώς ώστε να συλλέγουν φόρους, τέλη κτλ ή επειδή οι πολιτικοί ανησυχούν ότι οι πολίτες θα διαμαρτυρηθούν για υπερφορολόγηση. Τα ανεξάρτητα έσοδα πάντως θα έδιναν στον δεύτερο βαθμό αυτοδιοίκησης μεγαλύτερη ελευθερία κινήσεων. Ποσά αποζημιώσεων, τέλη και δικαιώματα μπορούν να αξιωθούν από τα Περιφερειακά Συμβούλια για υπηρεσίες ή έργα που βελτιώνουν την ποιότητα ζωής, παρέχουν στο κοινό καλύτερες υπηρεσίες και αναπτύσσουν την περιοχή της περιφερειακής διοίκησης. Η δυνατότητα φαίνεται να χρησιμοποιείται λίγο, αν και θα μπορούσε να προσφέρει έσοδα για την χρηματοδότηση ειδικών προγραμμάτων. Οι φόροι, τα τέλη, τα δικαιώματα που προβλέπονται από το νόμο είναι αμελητέο ποσό του δεύτερου βαθμού αυτοδιοίκησης. Οι κανονικές πηγές προέρχονται κυρίως από τα ειδικά κονδύλια και από τους κεντρικούς αυτοτελείς πόρους. Τα "έκτακτα" έσοδα, όπως τα τέλη για την χρήση των έργων που χρηματοδοτούνται από δάνεια (και χρησιμοποιούνται για την αποπληρωμή των δανείων) ή όπως τα δάνεια, είναι μικρά, ενώ ο δεύτερος βαθμός τοπικής αυτοδιοίκησης λάμβανε επίσης μικρό ποσοστό από τα εθνικά ή ευρωπαϊκά κονδύλια.
- Δημοτικός και περιφερειακός προϋπολογισμός και δαπάνες
92. Οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης, ως νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου, κατέχουν ιδιωτική και δημόσια ιδιοκτησία, συντάσσουν προϋπολογισμό και απολογισμό και υπόκεινται σε συγκεκριμένους περιορισμούς ως προς τις δαπάνες τους, υπόκεινται σε ειδικές διατάξεις του δημόσιου λογιστικού, ελέγχονται ως προς το δημόσιο λογιστικό από το Ελεγκτικό Συνέδριο (άρθρο 98 του Συντάγματος), ενώ οι περισσότεροι από αυτούς έχουν τη δική τους υπηρεσία εσόδων. Με τον "Καλλικράτη", ο ρόλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου έχει αναβαθμιστεί. Πέρα από τον έλεγχο των τοπικών δαπανών, το Ελεγκτικό Συνέδριο ελέγχει τις συμβάσεις που συνάπτουν οι τοπικές αρχές, ως εξής:
- Για την προμήθεια από τους ΟΤΑ και τα νομικά τους πρόσωπα αγαθών, έργων και υπηρεσιών, συμπεριλαμβανομένων των προγραμματικών συμβάσεων, άνω των 200.000 ευρώ, προ ΦΠΑ, διεξάγεται υποχρεωτικός προληπτικός (προσυμβατικός) έλεγχος νομιμότητας από έναν Επίτροπο του Ελεγκτικού Συνεδρίου που είναι υπεύθυνος για την παρακολούθηση των δαπανών (άρθρο 278 παρ. 1 του Ν.3852/2010, όπως αντικαταστάθηκε με το άρθρο 9 παρ. 1 του Ν.4071/2012).
- Για τις περιπτώσεις των ανωτέρω συμβάσεων στις οποίες το ποσό ξεπερνάει τις 500.000 ευρώ προ Φ.Π.Α., ο υποχρεωτικός έλεγχος νομιμότητας διεξάγεται από το αρμόδιο Τμήμα του Ελεγκτικού Συνεδρίου (άρθρο 278 παρ. 2 του Ν.3852/2010). Το Ελεγκτικό Συνέδριο παρακολουθεί επίσης την ορθή συλλογή των δημοτικών και περιφερειακών εσόδων.
- Τέλος, με τον "Καλλικράτη" ιδρύθηκε ένα ειδικό "πρόγραμμα σταθερότητας και δημοσιονομικού ελέγχου" που αφορά τους (λίγους) δήμους που έφτασαν σε ένα υψηλό επίπεδο δημοτικού χρέους. Μετά τον Καλλικράτη έχουν εισαχθεί και άλλα μέτρα για τους τοπικούς προϋπολογισμούς, ως συνέπεια της οικονομικής κρίσης και στο πλαίσιο των Μνημονίων που υπήρξαν αντικείμενο διαπραγμάτευσης με την Τρόικα (αυτό αφορά ιδίως το Παρατηρητήριο Δημοσιονομικής Αυτοτέλειας των Ο.Τ.Α. που ιδρύθηκε με τον Ν.4111/2013 και στη συνέχεια υλοποιήθηκε με τον Ν.4270/2014).
93. Ο νόμος θέσπισε τις ακόλουθες πρόσθετες διατάξεις α) η συνολική αποπληρωμή κεφαλαίου και τόκων δεν επιτρέπεται να υπερβαίνει το 20% των συνολικών ετήσιων εσόδων του δήμου, β) το συνολικό χρέος δεν επιτρέπεται να υπερβαίνει το 60% των ετήσιων εσόδων. Με αυτό τον τρόπο,νεότερος δανεισμός είναι αδύνατος για μια μειοψηφία δήμων που αντιμετωπίζει προβλήματα υπερχρέωσης και ο νόμος θέσπισε την λεγόμενη "παύση χρεών". Κάποιοι από αυτούς τους δήμους είναι μεγάλοι και σημαντικοί, όπως ο Δήμος Πειραιώς.
94. Ο Καλλικράτης προβλέπει ότι σε περιπτώσεις που οι δήμοι αντιμετωπίζουν δημοσιονομικά προβλήματα θα εντάσσονται σε ένα "Ειδικό Πρόγραμμα Οικονομικής Ανάκαμψης". Τέτοια προβλήματα μπορεί να είναι:
α. Αδυναμία σύνταξης ισοσκελισμένων προϋπολογισμών λόγω ανεπαρκών εσόδων σε σχέση με τις υπάρχουσες υποχρεώσεις.
β. Ετήσιες καταβολές δόσεων δανείων που υπερβαίνουν το 20% των ετήσιων δημοτικών εσόδων.
γ. Συνολική υπέρβαση προκαθορισμένου ποσοστού των δημοτικών εσόδων. Η ένταξη σε ένα τέτοιο "Πρόγραμμα ανάκαμψης" μπορεί να δώσει πρόσβαση σε ειδική χρηματοδότηση, αλλά ταυτόχρονα συνδυάζεται με απαγόρευση προσλήψεων, προκαθορισμένες δυνατότητες προϋπολογισμού και άλλα δημοσιονομικά μέτρα, παρακολούθηση συγκεκριμένης εφαρμογής προγραμμάτων από μια Κεντρική Ελεγκτική Επιτροπή του Υπουργείου Οικονομικών.
95. Η ένταξη σε ένα τέτοιο πρόγραμμα ανάκαμψης μπορεί να γίνει και εθελοντικά, βάσει απόφασης Δημοτικού Συμβουλίου. Για Δήμους χωρίς πρόσβαση στην χρηματαγορά, λόγω περιορισμών που επιβάλλονται από τον Καλλικράτη ή/και τα στενά κριτήρια δανεισμού που σταδιακά κατισχύουν στον τραπεζικό τομέα μετά την κρίση , ένα τέτοιο πρόγραμμα ανάκαμψης θα μπορούσε θεωρητικά να είναι μια πικρή αλλά αναγκαστική επιλογή.
96. Ο νόμος προβλέπει επίσης την υποχρεωτική εφαρμογή ενός τέτοιου προγράμματος ανάκαμψης σε υπερχρεωμένους δήμους. Το Υπουργείο Εσωτερικών θα μπορούσε να διατάξει μια εις βάθος έρευνα της δημοσιονομικής κατάστασης ενός δήμου με ανεξάρτητους λογιστές. Τέλος, σύμφωνα με την έκθεσή τους, η Κεντρική Επιτροπή Ελέγχου μπορεί να αποφασίσει την ένταξη του ελεγχόμενου δήμου στο πρόγραμμα ανάκαμψης.
97. Οι δήμοι έχουν σημαντικά περιουσιακά στοιχεία (δημαρχεία, οδούς, πάρκα και φυσική υποδομή). Οι δρόμοι, τα πάρκα και οι πλατείες προορίζονται για δημόσια χρήση, ενώ τα δημοτικά κοινόχρηστα κτήρια (δημαρχεία, νηπιαγωγεία, σχολεία κλπ) θεωρούνται δημοτική δημόσια περιουσία, με ειδικό νομικό καθεστώς. Πολλοί δήμοι έχουν σημαντική ιδιωτική ιδιοκτησία (κυρίως ακίνητη, αλλά και μετοχές κτλ) που πρέπει να διοικείται κατάλληλα. Σχετικές ενέργειες (πωλήσεις, αγορές, μισθώσεις κ.τ.λ.) πρέπει να εγκρίνονται από το δημοτικό συμβούλιο και υπόκεινται σε περαιτέρω ουσιαστικούς και διαδικαστικούς περιορισμούς (διαγωνισμοί κ.τ.λ.). Ο δεύτερος βαθμός τοπικής αυτοδιοίκησης δεν έχει αντίστοιχη περιουσία (εκτός από τις περιφερειακές οδούς), ενώ η περιουσία τους (κυρίως ακίνητη) δεν είναι άξια λόγου.
98. Όσον αφορά τις δαπάνες, πρέπει να σημειωθεί ότι οι επενδυτικές δαπάνες δεν βασίζονται συνολικά στους προϋπολογισμούς των ΟΤΑ. Οι τοπικές επενδυτικές δαπάνες χρηματοδοτούνται σε ένα μεγάλο βαθμό από το κράτος και από διαρθρωτικά προγράμματα της ΕΕ, αλλά οι αντίστοιχες πηγές δεν εμφανίζονται πάντοτε στους τοπικούς προϋπολογισμούς. Έτσι. είναι πολύ δύσκολο να έχουμε μια ακριβή εικόνα της δημοσιονομικής κατάστασης της τοπικής αυτοδιοίκησης στην Ελλάδα.
- Έλεγχος του πρώτου και δεύτερου βαθμού τοπικής αυτοδιοίκησης
99. Στα άρθρα 275-276 του Καλλικράτη προβλέπεται ότι η δημοσιονομική εποπτεία της τοπικής αυτοδιοίκησης (δήμων και περιφερειών) είναι αρμοδιότητα του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Το Ελεγκτικό Συνέδριο διεξάγει προληπτικό έλεγχο όλων των δαπανών των δήμων, των περιφερειών και των νομικών προσώπων τους (εκτός από τις σχολικές επιτροπές), δημοτικές επιχειρήσεις ύδρευσης και αποχέτευσης και οι δημοτικές επιχειρήσεις περιορισμένης ευθύνης ανεξαρτήτως πληθυσμού. Ο προληπτικός έλεγχος των δαπανών καθώς και των χρεών, υποχρεώσεων ή ευθυνών έναντι τρίτων προσώπων διεξάγεται από τον Επίτροπο του Ελεγκτικού Συνεδρίου που είναι υπεύθυνος για τον προληπτικό έλεγχο των δαπανών. Σε περίπτωση μη εισπραχθέντων εσόδων, μπορούν να ενεργοποιηθούν διαδικασίες λογοδοσίας αιρετών ή υπαλλήλων για τα ποσά που προκάλεσαν με δική τους ευθύνη ή λόγω βαριάς αμέλειας.
100. Το Ελεγκτικό Συνέδριο είναι υπεύθυνο για την διεξαγωγή κατασταλτικών ελέγχων στους λογαριασμούς των δήμων , των περιφερειών και των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου που τους ανήκουν, καθώς επίσης και στις επιχειρήσεις ύδρευσης και αποχέτευσης και τις δημοτικές επιχειρήσεις περιορισμένης ευθύνης. Οι διεξαγόμενοι έλεγχοι είναι δειγματοληπτικοί και ετήσιοι, εκτός εάν προκύψουν υποθέσεις που απαιτούν πιο γενικευμένο έλεγχο που διεξάγεται μετά από ολοκλήρωση δημοσιονομικής δραστηριότητας. Οι έλεγχοι που διεξάγονται μπορεί να είναι έκτακτοι, γενικοί, ειδικού σκοπού ή θεματική, είτε νομιμότητας είτε ορθότητας των διαδικασιών δημοσιονομικής διαχείρισης.
101. Ο Επίτροπος που είναι υπεύθυνος για τον προληπτικό έλεγχο είναι υπεύθυνος και για τον κατασταλτικό έλεγχο. Η έκθεση που ετοιμάζεται ως προς τα αποτελέσματα του καταστατικού ελέγχου υποβάλλεται στους Υπουργούς Εσωτερικών και Οικονομικών και στην Επιτροπή Θεσμών και Διαφάνειας της Βουλής.
3.3.5 Κρατική εποπτεία της τοπικής αυτοδιοίκησης
102. Η κρατική εποπτεία προβλέπεται στο ίδιο το Σύνταγμα. Σύμφωνα με το άρθρο 102 παρ. 4: "Το Κράτος ασκεί στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης εποπτεία που συνίσταται αποκλειστικά σε έλεγχο νομιμότητας και δεν επιτρέπεται να εμποδίσει την πρωτοβουλία και την ελεύθερη δράση τους. Ο έλεγχος νομιμότητας ασκείται όπως ο νόμος ορίζει".
103. Ο παραδοσιακός τρόπος ενάσκησης της κρατικής εποπτείας μέσω Γενικών Γραμματέων που διορίζονται από την κεντρική κυβέρνηση έχει καταργηθεί με τον Καλλικράτη, αν και οι διατάξεις του δεν έχουν ακόμη εφαρμοστεί και κατά την διάρκεια της μεταβατικής περιόδου, το παλαιό σύστημα είναι ακόμη σε ισχύ. Σύμφωνα με τον Ν.4257/2014, σε κάθε Αποκεντρωμένη Διοίκηση ιδρύεται μια Ειδική Υπηρεσία Εποπτείας. Αυτή η υπηρεσία περιλαμβάνεται στην οργανωτική διάρθρωση της εκάστοτε Αποκεντρωμένης Διοίκησης και αναφέρεται απευθείας στον Γενικό Γραμματέα Αποκεντρωμένης Διοίκησης. Διοικείται από τον Ελεγκτή της Νομιμότητας, ένα πρόσωπο κύρους και υψηλών ικανοτήτων που επιλέγεται κατόπιν διαγωνιστικής διαδικασίας. Η θέση του είναι αντίστοιχη με αυτή το επικεφαλής Γενικής Διεύθυνσης.
104. Η ενώπιον του Ελεγκτή της Νομιμότητας υποβολή διαφόρων πράξεων των συλλογικών οργάνων της τοπικής αυτοδιοίκησης (συμβουλίων, επιτροπών κ.τ.λ.), των ν.π.δ.δ. και των επιχειρήσεων είναι υποχρεωτική. Πρόκειται για πράξεις που αφορούν ειδικά τους διαγωνισμούς, τις κανονιστικές πράξεις, τα δάνεια, τις πωλήσεις, τις επιβολές τελών και φόρων, την ακίνητη περιουσία των ΟΤΑ κ.τ.λ. Πρέπει να υποβάλλονται εντός 15 ημερών από την ημέρα έκδοσής τους (υποχρεωτικός έλεγχος) και ελέγχονται εντός 30 ημερών. Σε περίπτωση παράβασης νόμου, η πράξη ακυρώνεται (Άρθρο 225 του Καλλικράτη). Μετά από την σιωπηρή παρέλευση 30 ημερών, η πράξη θεωρείται νόμιμη. Εκτός από τον υποχρεωτικό έλεγχο, ο νόμος προβλέπει και τον αυτεπάγγελτο έλεγχο. Στο πλαίσιο αυτό, ο Ελεγκτής της Νομιμότητας μπορεί αυτεπαγγέλτως να ακυρώσει κάθε πράξη των ανωτέρω οργάνων, για λόγους νομιμότητας, εντός δύο μηνών από την ημέρα της δημοσίευσης της πράξης.
105. Επιπλέον, κάθε πρόσωπο που έχει έννομο συμφέρον μπορεί να προσφύγει στον Ελεγκτή της Νομιμότητας εναντίον κάθε πράξης συλλογικού ή μονομελούς οργάνου Ο.Τ.Α. (εκτός των επιχειρήσεων) εντός 15 ημερών από την δημοσίευση ή την ανάρτηση στην ιστοσελίδα μιας απόφασης δήμου ή περιφέρειας. Ο Ελεγκτής της νομιμότητας οφείλει να αποφασίσει εντός δύο (2) μηνών από την ημερομηνία της υποβολής της προσφυγής, αλλιώς η προσφυγή θεωρείται σιωπηρώς απορριφθείσα. Σε αυτή την περίπτωση, κατόπιν αντίστοιχης αίτησης ο Ελεγκτής της Νομιμότητας μπορεί να αναστείλει την εκτέλεση κι εφαρμογή της αντίστοιχης πράξης και των αποφάσεων, εφόσον η προσφυγή περιλαμβάνει βάσιμους λόγους και το πρόσωπο θα υποστεί σοβαρή μη αναστρέψιμη βλάβη εάν η πράξη εκτελεστεί και εφαρμοστεί. Αξίζει να αναφερθεί ότι αυτή η προσφυγή είναι τυπική προϋπόθεση πριν την προσφυγή στη δικαιοσύνη (σε περίπτωση απόρριψης της προσφυγής) (Άρθρο 228 του Καλλικράτη).
106. Η κρατική εποπτεία ασκείται επίσης επί των προσώπων που συνθέτουν τα όργανα της τοπικής αυτοδιοίκησης (ο λεγόμενος "πειθαρχικός" έλεγχος). Σύμφωνα με τον Καλλικράτη, ο Ελεγκτής της Νομιμότητας, κατόπιν αιτιολογημένης απόφασης και με την συγκατάθεση πέντε μελών ενός ειδικού συμβουλίου μπορεί να τους επιβάλλει συγκεκριμένες κυρώσεις. Αυτές είναι , ειδικότερα, η ποινή της αναστολής μέχρι έξι μήνες για σοβαρή παράβαση των καθηκόντων τους, καθώς και η ποινή της έκπτωσης από την υπηρεσία σε συγκεκριμένες ειδικότερες περιπτώσεις που αναφέρονται στον νόμο (λ.χ. αναιτιολόγητη απουσία ή αποχή από τα καθήκοντα). Η νομοθεσία επίσης προβλέπει επίσης την απόλυση για "σοβαρούς λόγους δημοσίου συμφέροντος" που επιβάλλεται με την συγκατάθεση ενός ειδικού συμβουλίου, με υπουργική απόφαση (Άρθρο 237 Καλλικράτη). Όλα αυτά τα ειδικά πειθαρχικά συμβούλια συνεδριάζουν δημόσια και αποτελούνται κατά πλειοψηφία (3 από τα 5 μέλη) από τακτικούς δικαστές, ενώ ως μέλος μετέχει κι ένα μέλος της Ένωσης Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Η διαδικασία περιλαμβάνει δυνατότητα υπεράσπισης, εκπροσώπησης με συνήγορο και εξέταση μαρτύρων. Προσφυγή εναντίον πειθαρχικής απόφασης προβλέπεται μόνο ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας (που δικάζει επίσης την υπόθεση στην ουσία της).
3.3.6 Το καθεστώς των ορεινών και νησιωτικών δήμων
107. Η Ελλάδα είναι μια χώρα με μεγάλη ποικιλία γεωγραφικών συνθηκών, ιδίως όσον αφορά όρη και νησιά. Υπάρχουν απομακρισμένες περιοχές της χώρας με πολύ μικρή πυκνότητα πληθυσμού, μεγάλες αποστάσεις και δύσκολη μετακίνηση. Το Σύνταγμα αναφέρεται σε αυτή την ποικιλία, στο άρθρο 101 που αφορά το αποκεντρωτικό σύστημα διοίκησης. Σύμφωνα με το άρθρο 101 παρ. 2 "H διoικητική διαίρεση της Xώρας διαμoρφώνεται με βάση τις γεωoικoνoμικές, κoινωνικές και συγκoινωνιακές συνθήκες." Σύμφωνα με την παρ. 4: "Ο κοινός νομοθέτης και η Διοίκηση, όταν δρουν κανονιστικά, υποχρεούνται να λαμβάνουν υπόψη τις ιδιαίτερες συνθήκες των νησιωτικών και ορεινών περιοχών, μεριμνώντας για την ανάπτυξή τους." Δεν γίνεται αναφορά στο καθεστώς των τοπικών αρχών που βρίσκονται σε αυτές τις περιοχές στο άρθρο 102 του Συντάγματος.
108. Η αρχή που εισάγει ο Καλλικράτης είναι: ένα νησί - ένας δήμος (εκτός από την Κρήτη, την Εύβοια και πολύ μικρά νησιά), που συνεπάγεται σημαντικές διαφορές σε μέγεθος και πληθυσμό, από το νησί της Γαύδου (158 κάτοικοι - ο μικρότερος δήμος στην Ελλάδα) μέχρι την Ρόδο (157.635 κάτοικοι - ο μεγαλύτερος νησιωτικός δήμος στην Ελλάδα και ο 9ος συνολικά).
109. Σύμφωνα με την μεταρρύθμιση του Καλλικράτη (Άρθρο 204-209) οι νησιωτικοί δήμοι μπορεί να αναλαμβάνουν πρόσθετες ευθύνες για να παρέχουν υπηρεσίες που είναι πλησιέστερες στον τόπο κατοικίας του νησιωτικού πληθυσμού (κάποιες από αυτές τις αρμοδιότητες έχουν ήδη μεταφερθεί, κάποιες άλλες όχι). Ειδικοί κανονισμοί προβλέπεται να υποστηρίζουν αυτές τις αρμοδιότητες. Ειδικότερα, οι νησιωτικοί δήμοι έχουν πρόσθετες εξουσίες στους τομείς της Γεωργίας, της Κτηνοτροφίας και της Αλιείας, των Φυσικών Πόρων, της Ενέργειας και της Βιομηχανίας, της Απασχόλησης του Εμπορίου και του Τουρισμού, των Μεταφορών και Επικοινωνιών, του Αστικού Σχεδιασμού και του Περιβάλλοντος.
110. Επιπρόσθετα, οι Κεντρικοί Αυτοτελείς Πόροι (ΚΑΠ) κατανέμονται λαμβάνοντας υπόψη τα δημογραφικά, γεωμορφολογικά, διοικητικά, οικονομικά, κοινωνικά, περιβαλλοντικά και πολιτισμικά χαρακτηριστικά των δήμων. Σε αυτό το πλαίσιο, η μόνιμη παροχή υπηρεσιών των νησιωτικών και ορεινών δήμων λαμβάνεται υπόψη σοβαρά.46 Σε θεσμικό επίπεδο, οι αντιδήμαρχοι και οι πρόεδροι των δημοτικών κοινοτήτων στα εδαφικά όρια ενός νησιού έχουν ευρύτερες αρμοδιότητες. Όσον αφορά τις νησιωτικές περιφέρειες, πέρα από τις περιφερειακές τους αρμοδιότητες, ασκούν και αρμοδιότητες που σχετίζονται με τον σχεδιασμό, την έγκριση και την παρακολούθηση των διαπεριφερειακών σχεδίων μεταφορών.
111. Για τους ορεινούς δήμους, η νομική μεταχείριση είναι όμοια με αυτήν τον νησιωτικών δήμων. Οι ορεινοί δήμοι ασκούν αρμοδιότητες στους τομείς της Ενέργειας, Υδάτων, Δασών, Γεωργίας και Κτηνοτροφίας, Στήριξη της τοπικής κοινότητας και οικονομίας.
112. Παρά τις διατάξεις αυτές, κατά την διάρκεια της επίσκεψής τους οι εισηγητές έλαβαν διάφορους ισχυρισμούς από νησιωτικούς δήμους ότι οι περισσότερες αποφάσεις εξακολουθούν να εφαρμόζουν τα κριτήρια της ενιαίας προσέγγισης και ότι εξακολουθεί να λείπει ένα ειδικό καθεστώς για τους νησιωτικούς δήμους, ιδίως από οικονομικής απόψεως. Η έλλειψη ειδικού καθεστώτος υποβαθμίζει την ικανότητα των νησιωτικών δήμων να παρέχουν δημόσιες υπηρεσίες στους πολίτες τους, λόγω του υψηλού κόστους και των μακροχρόνιων διαδικασιών. Το θέμα τέθηκε ιδίως από τους δήμους που, λόγω της συνενώσεων του Καλλικράτη, τώρα περιλαμβάνουν περισσότερα νησιά, όπως στην περίπτωση του Δήμου Νάξου και Μικρών Κυκλάδων.
3.3.7 Το καθεστώς των Μητροπολιτικών Περιφερειών και της Πρωτεύουσας
113. Μια διαφορετική πτυχή που δεν φαίνεται να έχει διευθετηθεί κατάλληλα ακόμη είναι το καθεστώς των μητροπολιτικών περιοχών. Στην Ελλάδα υπάρχουν δύο σημαντικά πολεοδομικά συγκροτήματα: της Αθήνας και της Θεσσαλονίκης. Σύμφωνα με στοιχεία του 201147, η Περιφέρεια Αττικής και η Περιφέρεια Κεντρικής Μακεδονίας, όπου βρίσκονται οι δύο μεγαλύτερες πόλεις, έχουν αντίστοιχα 3.828.434 και 1.882.108 κατοίκους. Όσον αφορά τους δήμους, ο Δήμος Αθηναίων έχει 664.046 κατοίκους, ο Δήμος Θεσσαλονίκης 325.182 κατοίκους, η Πάτρα έχει 213.984 και το Ηράκλειο 173.993.
114. Επίσημα, σύμφωνα με τον Καλλικράτη, στο πλαίσιο του δεύτερου βαθμού τοπικής αυτοδιοίκησης μπορούν να ανατεθούν πρόσθετες μητροπολιτικές λειτουργίες στο πλαίσιο της αντιμετώπισης υπερ-τοπικών προβλημάτων και των αναγκών για την ανάπτυξη, προκειμένου να υπηρετηθούν καλύτερα τα δύο μεγάλα αστικά κέντρα της χώρας. Ειδικά, η Περιφέρεια Αττικής είναι ολόκληρη μια μητροπολιτική περιφέρεια, ενώ στην Περιφέρεια Κεντρικής Μακεδονίας οι μητροπολιτικές λειτουργίες ασκούνται μόνο στον Μητροπολιτικό Τομέα Θεσσαλονίκης, δηλαδή εντός των ορίων του πολεοδομικού συγκροτήματος (Ν.3852/2010, μέρος Ε, Άρθρα 210-213).48 Αυτές οι διατάξεις δεν έχουν ακόμη εφαρμοστεί,καθώς δεν έχουν ακόμη εκδοθεί οι αναγκαίες υπουργικές αποφάσεις και τα σχετικά προεδρικά διατάγματα. Στην μητροπολιτική Περιφέρεια Αττικής λειτουργεί ένας δημόσιος περιφερειακός Σύνδεσμος, ο "Ειδικός Διαβαθμιδικός Σύνδεσμος Νομού Αττικής (ΕΔΣΝΑ)". Σε αυτόν τον σύνδεσμο μετέχουν τόσο η μητροπολιτική Περιφέρεια Αττικής, όσο και οι Δήμοι της Αττικής, , με σκοπό την διαχείριση των στερεών αποβλήτων.
115. Κατά τη διάρκεια της συνάντησης των εισηγητών με τους Δημάρχους Αθηναίων και Θεσσαλονίκης εκφράστηκαν ανησυχίες για την έλλειψη ειδικού καθεστώτος των δήμων τους, στο μέτρο που αυτό θα αφορούσε θεσμούς, αρμοδιότητες, χρηματοδότηση και σχέσεις με το κράτος. Ο Δήμαρχος Αθηναίων υπογράμμισε την ανάγκη να αναγνωριστεί στον Δήμο Αθηναίων, ως πρωτεύουσα, ένα ειδικό καθεστώς.
116. Οι εισηγητές, λαμβάνοντας υπόψη την Σύσταση 219 (2007) για το καθεστώς των πρωτευουσών, όπου αναφέρεται ότι "το Κογκρέσο θεωρεί δίκαιο, ενόψει των ειδικών προβκλημάτων που αντιμετωπίζουν οι πρωτεύουσες, να τους αναγνωριστεί ένα ειδικό συνταγματικό ή νομοθετικό καθεστώς ώστε να αναγνωρίζει στον δήμο της πρωτεύουσας την θέση περιφέρειας ή επαρχίας ή τις εξουσίες να εισάγουν ειδική νομοθεσία", συνιστούν την εφαρμογή των ήδη υφισταμένων διατάξεων για τις μητροπολιτικές περιοχές και την εισαγωγή ειδικών διατάξεων για τους Μητροπολιτικούς Δήμους.
4.Κατ' άρθρο ανάλυση της κατάστασης της τοπικής δημοκρατίας υπό το φως του Ευρωπαϊκού Χάρτη Τοπικής Αυτοδιοίκησης
117. Καθώς το άρθρο 2 του Ν.1850/1989 ορίζει ότι το πεδίο εφαρμογής του Χάρτη περιορίζεται στον πρώτο βαθμό τοπικής αυτοδιοίκησης, η παρούσα ανάλυση - βασιζόμενη στις ανωτέρω συστάσεις - δεν περιλαμβάνει τις περιφέρειες.49
4.1 Άρθρα 2 και 3 - Αρχή και έννοια της τοπικής αυτοδιοίκησης
Άρθρο 2 - Συνταγματικά και νομοθετικά θεμέλια της τοπικής αυτοδιοίκησης
"Η αρχή της τοπικής αυτοδιοίκησης αναγνωρίζεται από την εσωτερική νομοθεσία και κατά το δυνατόν από το Σύνταγμα."
Άρθρο 2 - Συνταγματικά και νομοθετικά θεμέλια της τοπικής αυτοδιοίκησης
"Η αρχή της τοπικής αυτοδιοίκησης αναγνωρίζεται από την εσωτερική νομοθεσία και κατά το δυνατόν από το Σύνταγμα."
Άρθρο 2 : συνταγματικό και νομοθετικό θεμέλιο της τοπικής αυτοδιοίκησης
118. Σε συνέπεια προς την ελληνική παράδοση της κεντρικής διοίκησης, η αρχή της τοπικής αυτοδιοίκησης δεν περιλαμβάνεται στις "Βασικές Διατάξεις" του Μέρους Πρώτου του Συντάγματος.50 Εξάλλου, η αρχή κατοχυρώνεται στο Έκτο Κεφάλαιο του Τρίτου Μέρους του Συντάγματος, στο κεφάλαιο με τίτλο "Οργάνωση της Διοίκησης", άρθρα 101 και 102 (το άρθρο 101Α πραγματεύεται ένα άλλο θέμα, δηλαδή τις ανεξάρτητες αρχές). Η θέση της αρχής είναι αποτέλεσμα της άποψης που έχει βαθιές ρίζες στην ελληνική παράδοση, σύμφωνα με την οποία η τοπική αυτοδιοίκηση αποτελεί μέρος της εκτελεστικής εξουσίας. Αυτή η άποψη, ωστόσο, δεν είναι πάντοτε συμβατή με την αρχή της "τοπικής αυτοδιοίκησης", και σε μια μελλοντική συνταγματική αναθεώρηση θα πρέπει να εξεταστεί η δυνατότητα να δημιουργηθεί ένα πλήρες κεφάλαιο αφιερωμένο στην τοπική αυτοδιοίκηση.
119. Το Άρθρο 101 παρ. 1 καθιερώνει την αρχή της αποκέντρωσης της διοίκησης του κράτους: "1. Η διοίκηση του κράτους οργανώνεται σύμφωνα με το αποκεντρωτικό σύστημα".51
120. Το άρθρο 102, στο τελικό του κείμενο μετά την αναθεώρηση του 2001, προβλέπει στην παρ. 1: "Η διοίκηση των τοπικών υποθέσεων ανήκει στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης πρώτου και δεύτερου βαθμού. Υπέρ των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης συντρέχει τεκμήριο αρμοδιότητας για τη διοίκηση των τοπικών υποθέσεων. Νόμος καθορίζει το εύρος και τις κατηγορίες των τοπικών υποθέσεων, καθώς και την κατανομή τους στους επί μέρους βαθμούς. Με νόμο μπορεί να ανατίθεται στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης η άσκηση αρμοδιοτήτων που συνιστούν αποστολή του Κράτους." Η έννοια των "τοπικών υποθέσεων" δεν ορίζεται από το Σύνταγμα και αποτελεί αντικείμενο νομοθετικής και δικαστικής ερμηνείας 52.
121. Το άρθρο 102 παρ. 2 ορίζει ότι: "Oι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης έχουν διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια." Η δημοσιονομική αυτονομία κατοχυρώνεται πιο ειδικά στην παράγραφο 5: "Το Κράτος λαμβάνει τα νομοθετικά, κανονιστικά και δημοσιονομικά μέτρα που απαιτούνται για την εξασφάλιση της οικονομικής αυτοτέλειας και των πόρων που είναι αναγκαίοι για την εκπλήρωση της αποστολής και την άσκηση των αρμοδιοτήτων των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης με ταυτόχρονη διασφάλιση της διαφάνειας κατά τη διαχείριση των πόρων αυτών.[...] Κάθε μεταβίβαση αρμοδιοτήτων από κεντρικά ή περιφερειακά όργανα του Κράτους προς την τοπική αυτοδιοίκηση συνεπάγεται και τη μεταφορά των αντίστοιχων πόρων."
122. Συγκριτικά προς τα περισσότερα Συντάγματα, ιδίως τα πιο πρόσφατα, η συνταγματική ρύθμιση της τοπικής αυτοδιοίκησης στην Ελλάδα είναι μάλλον προσδιορισμένες και σύνθετες. Επιπρόσθετα, μετά τις αναθεωρήσεις του 2001 (άρθρο 102) και του 2008 (άρθρο 101), οι διατάξεις δεν έχουν οργανική κατάστρωση ούτε καλή εσωτερική διάρθρωση. Γι' αυτό, η παρατήρηση του Κογκρέσου στην σύσταση του 2008, στην παρ. 5 β, κατά την οποία το άρθρο 102 δεν ορίζει τους δύο βαθμούς τοπικής αυτοδιοίκησης (αποδυναμώνοντας έτσι τις συνταγματικές εγγυήσεις γι' αυτούς), δυστυχώς εξακολουθεί να αποτελεί πραγματικότητα.53
Άρθρο 3 – Έννοια της τοπικής αυτοδιοίκησης
" 1. Δια της τοπικής αυτοδιοίκησης νοείται το δικαίωμα και η πραγματική ικανότητα των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης να ρυθμίζουν και να διευθύνουν, στα πλαίσια του νόμου με δική τους ευθύνη και προς όφελος του πληθυσμού τους, ένα σημαντικό μέρος των δημοσίων υποθέσεων.
2. Το δικαίωμα αυτό ασκείται από συμβούλια ή συνελεύσεις που αποτελούνται από μέλη εκλεγόμενα με ελεύθερη, μυστική, ίση, άμεση και καθολική ψηφοφορία και που μπορούν να έχουν υπεύθυνα ενώπιόν τους εκτελεστικό όργανα. Η διάταξη αυτή δεν αντίκειται στην προσφυγή στις συνελεύσεις πολιτών, στο δημοψήφισμα ή σε κάθε άλλη μορφή άμεσης συμμετοχής των πολιτών εκεί όπου κατά το νόμο είναι επιτρεπτή. "
Άρθρο 3: Έννοια της τοπικής αυτοδιοίκησης
123. Το βασικό ζήτημα που αντιμετωπίζεται με αυτόν τον τίτλο είναι εάν, υπό τις παρούσες συνθήκες, οι δήμοι στην Ελλάδα ρυθμίζουν και διεύθύνουν "ένα σημαντικό μέρος των δημοσίων υποθέσεων προς όφελος του πληθυσμού τους". Η διάταξη προϋποθέτει αξιολόγηση που λαμβάνει υπόψη τον όρο "σημαντικό" και την σχετική φύση του όρου "σημαντικό μέρος των δημοσίων υποθέσεων", καθώς δεν υπάρχει επίσημη ή καθολική μέθοδος μέτρισης αυτού του ουσιώδους χαρακτήρα μέχρι στιγμής. Το ζήτημα θα πρέπει να εξεταστεί λαμβάνοντας υπόψη την ιστορική εξέλιξη, την κουλτούρα και τις συνταγματικές παραδόσεις της εξεταζόμενης χώρας.
124. Προκειμένου να αξιολογηθεί η συμμόρφωση προς την διάταξη αυτή, θα πρέπει να ληφθούν υπόψη τόσο νομοθετικά οσο και πραγματικά στοιχεία.
125. Από απόψεως νομοθεσίας, ένα πρώτο προβληματικό ζήτημα είναι η έλλειψη νομοθετικής αρμοδιότητας των δήμων που δεν μπορούν να "ρυθμίζουν" τις τοπικές υποθέσεις. Αυτή η παράμετρος είναι μέρος της μακροχρόνιας και βαθιά ριζωμένης παράδοσης κεντρικής διοίκησης που υπάρχει στην Ελλάδα και κατοχυρώνεται στο ίδιο το Σύνταγμα.54 Πράγματι, η κρατική αρμοδιότητα (δηλ. ζητήματα νομοθετικής αρμοδιότητας του Κοινοβουλίου) για σημαντικά θέματα της δημόσιας πολιτικής (εκπαιδευτικό σύστημα και υγεία, προστασία περιβάλλοντος, χωροταξικός σχεδιασμός, οικονομική ανάπτυξη κ.τ.λ.) ρητώς κατοχυρώνεται από το Σύνταγμα (λ.χ. στα άρθρα 21, 16, 24, 106), ενώ οι Ο.Τ.Α. έχουν περιορισμένη κανονιστική λειτουργία. "Αυτό σημαίνει", σύμφωνα με την γραπτή απάντηση που μας έδωσε το Συμβούλιο της Επικρατείας σε απάντηση στις ερωτήσεις που τέθηκαν από τους εισηγητές ότι "όλες οι στρατηγικές αποφάσεις όσον αφορά τους Ο.Τ.Α. λαμβάνονται σε επίπεδο Εθνικού Κοινοβουλίου".
126. Αυτό ισχύει και όσον αφορά την νομοθεσία. Το άρθρο 78 του Συντάγματος κατοχυρώνει το λεγόμενο "φορολογικό μονοπώλιο" του Κοινοβουλίου (του οποίου η πλειοψηφία καθορίζει το αντικείμενο, τα ποσοστά και τις εξαιρέσεις από την φορολογία), ενώ το άρθρο 102 παρ. 4 επιβάλλει αντίστοιχα στο κράτος το καθήκον να να μεριμνά το ίδιο για τους αναγκαίους πόρους της τοπικής αυτοδιοίκησης.
127. Νομοθετικές αρμοδιότητες μπορούν να ανατεθούν από το Κοινοβούλιο στους Ο.Τ.Α. Αυτή η ανάθεση υπόκειται στους αυστηρούς ουσιαστικούς και διαδικαστικούς κανόνες που περιλαμβάνει το ίδιο το Σύνταγμα (άρθρο 43) για κάθε όργανο της εκτελεστικής λειτουργίας (όπως οι υπουργοί, τα συλλογικά όργανα της διοίκησης κ.τ.λ.). Αυτό σημαίνει ότι η ανάθεση νομοθετικής αρμοδιότητας επιτρέπεται μόνο με κοινοβουλευτική πράξη και μόνο εφόσον αφορά "ειδικότερα θέματα" ή "θέματα με τοπικό ενδιαφέρον ή χαρακτήρα τεχνικό ή λεπτομερειακό" (άρθρο 43 παρ. 2).55 Συνακόλουθα, η νομολογία του ελληνικού Συμβουλίου της Επικρατείας υπογράμμισε ότι η αρμοδιότητα των Ο.Τ.Α. για υποθέσεις τοπικού ενδιαφέροντος (άρθρο 102 παρ. 1) αφορά μόνο τις ατομικές διοικητικές πράξεις και όχι τις κανονιστικές πράξεις (τοπικές κανονιστικές γενικού χαρακτήρα) που υπόκεινται στους περιορισμούς που ορίζει το άρθρο 43 παρ.2, όπως ισχύει και για κάθε άλλο όργανο της εκτελεστικής λειτουργίας. Περαιτέρω, το Συμβούλιο της Επικρατείας απέρριψε την ανάθεση νέων αρμοδιοτήτων από το κράτος προς την τοπική αυτοδιοίκηση κάθε φορά που αυτές οι αρμοδιότητες αορούσαν "σημαντικούς τομείς δημόσιας πολιτικής" που έχουν ανατεθεί από το Σύνταγμα αποκλειστικά στο κράτος (λ.χ. χωροταξικός σχεδιασμός, προστασία περιβάλλοντος ή καθεστώς δασκάλων των δημόσιων σχολίων).56
128. Μετά την συνταγματική αναθεώρηση του 2001, το τροποποιημένο Άρθρο 102 του Συντάγματος, προβλέποντας ότι "Με νόμο μπορεί να ανατίθεται στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης η άσκηση αρμοδιοτήτων που συνιστούν αποστολή του Κράτους", επιχειρεί να διευκολύνει την ανάθεση κρατικών αρμοδιοτήτων στους ΟΤΑ (άρθρο 75ΙΙ του Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων του 2006, Ν.3463/2006, ανάθεση σε δήμους κρατικών αρμοδιοτήτων), αλλά το Συμβούλιο της Επικρατείας συνέχισε να αντιτίθεται στην μεταφορά αρμοδιοτήτων στους ΟΤΑ. Περαιτέρω, σύμφωνα με την επικρατούσα νομική άποψη, ο νόμος μπορεί να μεταβάλλει τα όρια και τις μορφές των ΟΤΑ για λόγους δημόσιου συμφέροντος, σύμφωνα με αντικειμενικά κριτήρια. Η ευχέρεια του κοινού νομοθέτη για την εδαφική δομή και την οργανωτική μορφή των ΟΤΑ είναι αρκετά ευρεία, ιδίως όταν οι υπάρχουσες δομές κρίνονται ανεπαρκείς. Για τον λόγο αυτό, οι μεταρρυθμιστικές συνενώσεις του 1997 και του 2010 δεν αντιμετώπισαν σημαντική νομική αντίκρουση .57
129. Όσον αφορά τα πραγματικά στοιχεία, κατά την διάρκεια των επισκέψεών τους στην Ελλάδα, οι εισηγητές άκουσαν σε διάφορες συναντήσεις με ενώσεις ΟΤΑ και σε κάποιους δήμους ότι, παρά το νομικό πλαίσιο, "δεν υπάρχει αποκέντρωση στην Ελλάδα", ή ότι "η χώρα είναι λιγότερο αποκεντρωμένη τώρα απ' ό,τι ήταν πριν τον Καλλικράτη".
130. Στους εισηγητές τέθηκαν υπόψη διάφορες προβληματικές πτυχές που παρατίθνεται εδώ και οι οποίες θα μπορούσαν να υποβαθμίσουν την ίδια την έννοια της τοπικής αυτοδιοίκησης:
α. Ο Καλλικράτης μετέφερε πολλές νέες αρμοδιότητες στους δήμους. Κάποιες από αυτές, όπως η κοινωνική πολιτική, είναι σημαντικές σε περίοδο οικονομικής κρίσης, αλλά χωρίς επαρκείς οικονομικούς και ανθρώπινους πόρους οι δήμοι δεν μπορούν να τις ασκήσουν. Αυτό ισχύει ιδίως για δήμους που προέκυψαν από μεγάλες συνενώσεις και έχουν μεγάλη εδαφική κάλυψη (όπως, λ.χ., ο Λαγκαδάς, στον οποίο πραγματοποιήθηκε σύσκεψη με τους εισηγητές κατά την επίσκεψή τους).
β. Ως συνέπεια της μεταρρύθμισης του Καλλικράτη, σε πολλούς τομείς υπάρχει αλληλεπικάλυψη αρμοδιοτήτων (κι ευθυνών) μεταξύ των Αποκεντρωμένων Διοικήσεων, των περιφερειών και των δήμων. Οι αρμοδιότητες πρέπει να επανεξεταστούν. Οι μηχανισμοί συνεργασίας και διαλόγου ανάμεσα στις διάφορες αρχές δεν έχουν λειτουργήσει κατάλληλα. Οι αρμοδιότητες είναι μάλιστα ασαφής, δεδομένης της σταδιακής αποδυνάμωσης των 7 Αποκεντρωμένων Διοικήσεων με την παράλληλη ενίσχυση των περιφερειών. Αυτές οι κρατικές αρχές δεν μπορούν να καταργηθούν χωρίς συνταγματική αναθεώρηση, καθώς υπάρχουν ζητήματα που σύμφωνα με το Σύνταγμα δεν μπορούν να μεταφερθούν στην τοπική αυτοδιοίκηση. Διάφοροι συνομιλητές των εισηγητών (τόσο από την τοπική αυτοδιοίκηση όσο και από θέσεις κεντρικού κράτους) είπαν ότι αυτές θα πρέπει να καταργηθούν.
γ. Χρειάζεται μια καλύτερη, θεσμοποιημένη, συνεργασία και διαβούλευση σε όλα τα επίπεδα, ιδίως σε τομείς με εκτεταμένη αλληλεπικάλυψη αρμοδιοτήτων, όπως στην εκπαίδευση και τις μεταφορές.
δ. Η δημοσιονομική αυτοτέλεια είναι ένα πολύ σύνθετο θέμα, καθώς η μεταφορά αρμοδιοτήτων δεν συνοδεύτηκε από αντίστοιχους πόρους. Από το 2010, η κρατική επιχορήγηση (ΚΑΠ) περιορίστηκε κατά 60%. Οι συνομιλητές υπογράμμισαν ότι οι περικοπές σταδιακά έγιναν πιο εκτεταμένες σε τοπικό επίπεδο, παρά σε κρατικό.
ε. Υπάρχει μια αναπτυσσόμενη δυσκολία στην συλλογή τοπικών φόρων λόγω της οικονομικής κρίσης: περισσότερο από την αντιμετώπιση τοπικών υποθέσεων υπέρ του τοπικού πληθυσμού, η βασική ανησυχία των δημάρχων είναι να μπορέσουν να πληρώνουν τους μισθούς του διοικητικού προσωπικού κάθε μήνα.
στ. Όλοι οι συνομιλητές, σε εθνικό και τοπικό επίπεδο, συμφώνησαν ότι οι ΟΤΑ θα πρέπει να έχουν τους δικούς τους πόρους, ιδίως φορολογικούς, προκειμένου να ενισχυθεί και η λογοδοσία. Η πρόταση για την μεταφορά όλων των φόρων επί των ακινήτων της εκάστοτε περιοχής είναι καλοδεχούμενη.
ζ. Πολλοί δήμοι, ιδίως όσοι βρίσκονται σε απομακρισμένες περιοχές, αντιμετωπίζουν σημαντικά προβληματα διαχείρισης λόγω μεγάλης εδαφιής έκτασης και έλλειψης επαρκών πόρων.
η. Ιδιαίτερα προβληματικό είναι το ζήτημα των ανθρώπινων πόρων. Από το 2010 οι δήμοι έχουν χάσει σημαντικό μέρος του προσωπικού τους. Οι ανησυχίες αφορούν τόσο το ποσοτικό όσο και το ποιοτικό κριτήριο, καθώς πολλοί δήμοι είναι υποστελεχωμένοι ενώ άλλοι είναι υπερστελεχωμένοι με μη εξειδικευμένο προσωπικό και χρειάζονται εργαζόμενους με καλύτερη εξειδίκευση. Ο αριθμός των εργαζομένων σε κάθε δήμο μοιάζει να μην είναι αντικείκμενο σχεδιασμού και να είναι περισσότερο αποτέλεσμα προσωπικών επιλογών (που εξαρτάται από τον αριθμό των εργαζομένων που αποφασίζουν να συνταξιοδοτηθούν ή να αξιοποιήσουν τα προγράμματα κινητικότητας), ενώ δεν είναι εφικτό να γίνουν προσλήψεις νέου προσωπικού μέχρι το 2016 κι έχουν γίνει περικοπές και σε συμβάσεις ορισμένου χρόνου. Οι περισσότεροι συνομιλητές συμφωνούν ότι αυτή η πολιτική όσον αφορά τις συμβάσεις ανταποκρίνεται στις ανάγκες της μείωσης του προϋφιστάμενου συστήματος πατρονείας, αλλά το αποτέλεσμα είναι η έλλειψη εποχικού προσωπικού, ιδίως σε τουριστικούς προορισμούς. Το νέο κεντρικό σύστημα επιλογής προσωπικού - επί του παρόντος ανενεργό λόγω της κρίσης- θεωρείται εξαιρετικά χρονοβόρο.
θ. Ακόμη και απλά μέτρα που επέβαλε ο νομοθέτης στο πλαίσιο της διοικητικής μεταρρύθμισης - όπως η υποχρεωτική ανάρτηση στο Διαδίκτυο των αποφάσεων των ΟΤΑ, το πρόγραμμα για την διαφάνεια 58 ή το κεντρικό σύστημα για τις δημόσιες συμβάσεις 59 ανέδειξαν δυσκολίες εφαρμογής σε τοπικό επίπεδο, λόγω έλλειψης καλά εκπαιδευμένου προσωπικού, ικανού να χρησιμοποιήσει νέες τεχνολογίες.
ι. Το δικαίωμα και η δυνατότητα των ΟΤΑ να διευθύνουν τις τοπικές υποθέσεις υπέρ των συμφερόντων των πληθυσμών τους είναι επίσης υποβαθμισμένος λόγω της αυξανόμενης ποσόστητας των ισχυουσών νομικών διατάξεων. Οι νόμοι και οι κανονιστικές διατάξεις συνήθως είναι υπερβολικά λεπτομερείς. Πρότυπα που θεσμοθετήθηκαν από μακρού χρόνου βρίσκονται ακόμη σε ισχύ, έχοντας αναθεωρηθεί μόνο εν μέρει λόγω της προοδευτικής εγκατάλειψής τους, γεγονός που αυξάνει την πολυπλοκότητα της νομοθεσίας και καθιστά αναποτελεσματικές τις διαδικασίες. Αυτή η νομοθετική πολυπλοκότητα συνήθως οδηγεί σε λήψη διαφορετικών αποφάσεων σε όμοιες υποθέσεις, τόσο σε επίπεδο διοικητικών δικαστηρίων όσο και σε επίπεδο Ελεγκτικού Συνεδρίου.
ια. Ένα άλλο σημαντικό εμπόδιο είναι η εκτεταμένη γραφειοκρατία. Η εποπτεία των ΟΤΑ είναι εξαιρετικά σύνθετη. Πολύ συχνά ο έλεγχος νομιμότητας γίνεται έλεγχος σκοπιμότητας. Ως συνέπεια της κρίσης, οι οικονομικοί έλεγχοι στις δαπάνες και τους προϋπολογισμούς είναι αυξημένοι και ο έλεγχος από το Παρατηρητήριο θωρείται από τους ΟΤΑ ότι υποβαθμίζει την αυτοτέλειά τους.
ιβ. Υπάρχουν διάφορες υποθέσεις έκπτωσης αιρετών αξιωματούχων μετά από αμετάκλητες δικαστικές αποφάσεις. Συχνά κατηγορούνται αβάσιμα, μετά από ανώνυμες καταγγελίες.
131. Συνοψίζοντας, λαμβανομένου υπόψη του παρελθόντος της Ελλάδας ως ένα γενικώς κεντρικό κράτος, η μεταρρύθμιση του Καλλικράτη αξιλογείται θετικά (ένα βήμα προς την ορθή κατεύθυνση), από τους περισσότερους συνομιλητές σε κεντρικό και τοπικό επίπεδο. Αυτό ισχύει επειδή ο Καλλικράτης αύξησε τις τοπικές αρμοδιότητες, την διαφάνεια και την λογοδοσία, στοιχεία αναγκαία για την αντιμετώπιση της κακοδιοίκησης και της διαφθοράς, ιδιαιτέρως συχνής σε επίπεδο ΟΤΑ .60 Σε αυτό το πλαίσιο, ο κατασταλτικός έλεγχος των τοπικών προϋπολογισμών είναι δεκτός από κάποιους συνομιλητές σε τοπικό επίπεδο. Πολλές πηγές αναφέρουν ότι μέχρι την κρίση οι τοπικοί προϋπολογισμοί δεν συντάσσονταν με ακρίβεια και σε πολλές περιπτώσεις ήταν μυθοπλαστικοί. Γι' αυτό, το Παρατηρητήριο μπορεί να θεωρηθεί μόνο ένα προσωρινό εργαλείο για να γίνουν ρεαλιστικοί οι προϋπολογισμοί.
132. Ωστόσο, οι εισηγητές άκουσαν συχνά ότι η εφαρμογή της μεταρρύμισης αυτής συχνά είχε βαθιά επηρεαστεί από την κρίση. Αυτό εξηγεί τις προαναφερθείσες δηλώσεις ("δεν υπάρχει αποκέντρωση στην Ελλάδα" ή ότι "η χώρα είναι λιγότερο αποκεντρωμένη μετά τον Καλλικράτη"). Υπάρχει η διάχυτη αντίληψη ότι οι συμφωνίες με την Τρόικα καθόρισαν την ελληνική πολιτική σε κάθε επίπεδο και ότι μέχρι τότε δεν υπήρχε η δυνατότητα κανονικής εφαρμογής της μεταρρύθμισης ή άλλης βελτίωσης της τοπικής αυτοδιοίκησης. Οι συνομιλητες, όχι μόνο σε εθνικό, αλλά και σε τοπικό επίπεδο, συμφωνούν με την άποψη ότι οι ΟΤΑ πρέπει να συμβάλλουν στην ανάκαμψη της χώρας. Το πώς αυτό θα υλοποιηθεί όμως είναι ακόμη εν πολλοίς ένα ανοικτό θέμα.
Άρθρο 3.2.: δημοτική αυτοδιοίκηση
133. Το δικαίωμα στην τοπική αυτοδιοίκηση ασκείται στην Ελλάδα από αιρετά όργανα: το άρθρο 102 παρ. 2 του Συντάγματος προβλέπει ότι οι ΟΤΑ (πρώτους και δεύτερου βαθμού) "εκλέγονται με καθολική και μυστική ψηφοφορία, όπως ο νόμος ορίζει". Σε δημοτικό επίπεδο, τόσο το Συμβούλιο, όσο και ο Δήμαρχος εκλέγονται ελεύθερα με μυστική ψηφοφορία με άμεση, ίση και καθολική ψήφο. Ο Δήμαρχος, όπως προαναφέρθηκε είναι εκτελεστικό ΄ρογανο και δεν είναι υπεύθυνος για το Συμβούλιο. Το εκλογικό σύστημα, σε συνδυασμό με το γεγονός ότι ο δήμαρχος εκλεγμένος για 5ετή θητεία δεν επιβάλλει αυτός να χαίρει της δεδηλωμένης εμπιστοσύνης της πλειοψηφίας του Δημοτικού Συμβουλίου (ημι-προεδρικό, μη-κοινοβουλευτικό σύστημα σε τοπικό επίπεδο), προβλέποντας τον δεσπόζοντα ρόλο των άμεσα αιρετών δημάρχων.61
134. Η μεταρρύθμιση του Καλλικράτη επιχείρησε να εισάγει στην διοικητική δομή όργανα που μπορούν να λειτουργήσουν ως αντίβαρα στην εξουσία των δημάρχων .62 Ανάμεσα σε αυτά, μπορούν να αναφερθούν τα εξής: 1) η εκτελεστική επιτροπή που είναι ένα είδος δημοτικής κυβέρνησης που παρακολουθεί και συντονίζει την εφαρμογή των δημοτικών πολιτικών, 2) η οικονομική επιτροπή, η οποία είναι υπεύθυνη για τον οικονομικό σχεδιασμό και έλεγχο καθώς και για τους διαγωνισμούς και 3) η επιροπή ποιότητας ζωής (σε δήμους με πάνω από 10000 κατοίκους) που είναι υπεύθνη για περιβαλλοντικά, πολεοδομικά και αδειοδοτικά θέματα.
135. Επιπλέον, ιδρύθηκαν νέοι θεσμοί που θα μπορούσαν να ενισχύσουν την λογοδοσία, την διαφάνεια και την συμμετοχή των πολιτών στις τοπικές υποθέσεις και οι οποίες αναμένόταν να αναβαθμίσουν τους ΟΤΑ. Για τον λόγο αυτόν, ο Καλλικράτης ορίζει ότι οι ΟΤΑ οφείλουν να αναρτούν τις αποφάσεις τους στο Διαδίκτυο, ως προϋπόθεση για την ισχύ τους.
136. Η ίδρυση του Συμπαραστάτη του Δημότη και της Επιχείρησης σε κάθε δήμο για την υποστήριξη των πολιτών είναι μια προσπάθεια για τον περιορισμό της κακοδιοίκησης και την καταπολέμηση των εστιών διαφθοράς, καθώς ο θεσμός αυτός θα εξετάζει σχετικούς ισχυρισμούς. Εκλέγεται με απόφαση των 2/3 του Δημοτικού Συμβουλιου (ενώ ανάλογος Συμπαραστάτης προβλέπεται και σε επίπεδο περιφέρειας). Οι Συμπαραστάτες του Δημότη και οι Περιφερειακοί Συμπαραστάτες του Πολίτη είναι υπεύθυνοι για την προστασία των πολιτών και των επιχειρήσεων από πράξεις κακοδιοίκησης της δημοτικής και περιφερειακής αρχής και από την κακοδιοίκηση των νομικών προσώπων και επιχειρήσεών τους. Είναι επίσης υπεύθυνοι να διαμεσολαβούν για την επίλυση των σχετικών προβλημάτων.
137. Σε δήμους με πάνω από 10.000 κατοίκους, καθώς και σε δήμους με μικρότερο πκηθυσμό αλλά με απόφαση δημοτικού συμβουλίου, ιδρύεται Επιτροπή Διαβούλευσης. Αποτελείται από εκπροσώπους επαγγελματικών ενώσεων, επιστημονικών συλλόγν και οργανισμών, ενώσεων εργαζομένων και εργοδοτών, πολιτιστικών και αθλητικών συλλόγων, οργανώσεων της κοινωνίας των πολιτών, δημότες κ.τ.λ. Ενεργεί ως συμβουλευτικό όργανο σε πλήθος υποθέσεων τοπικού ενδιαφέροντος και συμβουλεύει το Δημοτικό Συμβούλιο (ένα παρόμοιο όργανο λειτουργεί σε περιφερειακό επίπεδο, ως σύμβουλος περιφερειακού ενδιαφέροντος).
4.2 Άρθρο 4 - Έκταση της τοπικής αυτοδιοίκησης
Άρθρο 4 - έκταση της τοπικής αυτοδιοίκησης
" 1. Οι βασικές αρμοδιότητες των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης ορίζονται από το Σύνταγμα ή από το νόμο. Εν τούτοις, η διάταξη αυτή δεν εμποδίζει την παροχή στους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης αρμοδιοτήτων για ειδικούς σκοπούς, σύμφωνα με το νόμο.
2. Οι Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης έχουν, στα πλαίσια του νόμου, κάθε δυνατότητα δράσεως για να ασκήσουν την πρωτοβουλία τους για κάθε θέμα που δεν έχει εξαιρεθεί από την αρμοδιότητά τους ή δεν έχει παραχωρηθεί σε άλλη αρχή.
3. Η άσκηση των δημοσίων αρμοδιοτήτων πρέπει, κατά τρόπο γενικό, να ανήκει κατά προτίμηση στις αρχές τις πιο πλησιέστερες στους πολίτες. Για την ανάθεση μιας αρμοδιότητας σε άλλη αρχή πρέπει να λαμβάνεται υπόψη η ευρύτητα και η φύση του έργου και οι απαιτήσεις αποτελεσματικότητας και οικονομίας.
4. Οι αρμοδιότητες που ανατίθενται στους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης πρέπει κανονικά να είναι πλήρεις και αποκλειστικές. Δεν μπορούν να αμφισβητούνται ή να περιορίζονται από άλλη αρχή, κεντρική ή περιφερειακή, παρά στα πλαίσια του νόμου.
5. Σε περίπτωση αναθέσεως εξουσιών από μια κεντρική ή περιφερειακή αρχή, οι Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης πρέπει να απολαμβάνουν κατά το δυνατόν της ελευθερίας προσαρμογής της άσκησης των εξουσιών αυτών στις τοπικές συνθήκες.
6. Οι Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης πρέπει να διατυπώνουν τη γνώμη τους, κατά το δυνατόν, έγκαιρα και με τον προσήκοντα τρόπο, κατά τη διάρκεια των διαδικασιών προγραμματισμού και λήψεως αποφάσεως για όλα τα θέματα που τους αφορούν άμεσα."
138. Το Ελληνικό Σύνταγμα ορίζει το πεδίο εφαρμογής της τοπικής αυτοδιοίκησης στο άρθρο 102 παρ. 1. Αφού ορίσει ότι " Η διοίκηση των τοπικών υποθέσεων ανήκει στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης πρώτου και δεύτερου βαθμού", προβλέπει ότι "Υπέρ των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης συντρέχει τεκμήριο αρμοδιότητας για τη διοίκηση των τοπικών υποθέσεων" τηρώντας την αρχή του Άρθρου 4 παρ. 3 του Χάρτη, Το ίδιο άρθρο 102 παρ. ; προσθέτει ότι "Νόμος καθορίζει το εύρος και τις κατηγορίες των τοπικών υποθέσεων, καθώς και την κατανομή τους στους επί μέρους βαθμούς." Ως εκ τούτου οι αρμοδιότητες των ΟΤΑ καθορίζονται από τον νόμο και ιδίως από τον Δημοτικό Κώδικα του 2006 (Ν.3463/2006, άρθρο 75). Ο Δημοτικός Κώδικας έχει αναθεωρηθεί σε βάθος από τον Καλλικράτη και επί του παρόντος ετοιμάζεται ένας νέος κώδικας.
139. Οι εισηγητές πληροφορήθηκαν από μέλη της Βουλής των Ελλήνων ότι το 2013, λόγω των αυστηρών περιορισμών του προϋπολογισμού που τέθηκαν με το Μεσοπρόθεσμο Πρόγραμμα Δημοσιονομικής Στρατηγικής 2013-2016, η κυβέρνηση υποχρεώθηκε να αναστείλει την μεταφορά ενός σημαντικού αριθμού αρμοδιοτήτων προς την τοπική αυτοδιοίκηση (Ν.4147/2014). Ωστόσο, η πρόθεση της κυβέρνησης είναι να προχωρήσει με την πλήρη εφαρμογή του προγράμματος "Καλλικράτης" όταν η δημοσιονομική κατάσταση το επιτρέψει.
140. Συνεπώς, το άρθρο 4 παρ. 1 του Χάρτη που ορίζει ότι οι βασικές αρμοδιότητες των ΟΤΑ ορίζονται από το Σύνταγμα ή από το νόμο" πρέπει να θεωρηθεί ότι τηρείται επίσημα, μολονότι η πρακτική της μεταφοράς νέων αρμοδιοτήτων δεν έχει ακόμη ολοκληρωθεί. Επιπρόσθετα, πρέπει να σημειωθεί ότι στην πράξη οι μείζονες αλλά μερικές φορές και οι ελάσσονες αποφάσεις τείνουν να λαμβάνονται στο ανώτατο διοικητικό ή πολιτικό επίπεδο. Κάποια απότα πιο σημαντικά συστήματα παροχής δημόσιων υπηρεσιών, όπως η δημόσια εκπαίδευση, οι υπηρεσίες δημόσιας υγείας και η κοινωνική προστασία είναι ακόμη αντικείμενο άμεσου και ουσιαστικού ελέγχου της κεντρικής κυβέρνησης.
141. Οι συνέπειες της ελληνικής παράδοσης κεντρικού κράτους και του υφιστάμενου νομικού και πραγματικού πλαισίου δεν συμφωνουν με την πλήρη διακριτική ευχέρεια (άρθρο 4 παρ. 2 του Χάρτη) και με την πληρότητα και αποκλειστικότητα των αρμοδιοτήτων (άρθρο 4 παρ. 4 του Χάρτη) όπως κατοχυρώνεται από τον Χάρτη. Είναι σημαντικό να μνημονευτεί ο ρόλος που παίζουν οι Αποκεντρωμένες Διοικήσεις, Ενώ σε κάποιες χώρες θεωρείται ότι δεν είναι απαραίτητο η κυβέρνηση να έχει κατά τόπον γραφεία, η επικρατούσα άποψη στην Ελλάδα υποστηρίζει ότι η εφαρμογή των κεντρικών κυβερνητικών πολιτικών και η προσαρμογή τους στις τοπικές συνθήκες θα πρέπει να ανατίθεται σε Αποκεντρωμένες Διοικήσεις που διασφαλίζουν την αδιάσπαστη συνέχεια της ενιαίας πολιτικής ευθύνης και του ελέγχου της κεντρικής κυβέρνησης που απολαμβάνει την εμπιστοσύνη του εθνικού Κοινοβουλίου.
142. Πάντως οι περιφέρειες δεν έχουν την νομική αρμοδιότητα να ρυθμίζουν, να ελέγχουν ή απλά να επηρεάζουν τον πρώτο βαθμό τοπικής αυτοδιοίκησης δηλαδή τους δήμους. Στην πράξη οι περιφέρειες συχνά συνεργάζονται με τους δήμους και συχνά προσφέρουν πόρους και βοηθούν τους δήμους, αν και ο νόμος ρητά αναφέρει ότι δεν υπάρχει υποκατάσταση ούτε ιεραρχική σχέση ανάμεσα σε δήμους και περιφέρειες. Από αυτή την άποψη, το άρθρο 4 παρ. 4 του Χάρτη τηρείται.
143. Όσον αφορά το άρθρο 4 παρ. 5 του Χάρτη, θα πρέπει να σημειωθεί ότι το Άρθρο 102 παρ. 1 του Συντάγματος προβλέπει ότι " Με νόμο μπορεί να ανατίθεται στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης η άσκηση αρμοδιοτήτων που συνιστούν αποστολή του Κράτους", αν και σε πολλούς τομείς, όπως προαναφέρθηκε, η ανάθεση αρμοδιοτήτων στις τοπικες αρχές ακόμη δεν έχει γίνει αποδεκτή από την νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας. Η επιτρεπτή ανάθεση ρυθμίζεται από το πλαίσιο του άρθρου 43 του Συντάγματος, όπως κάθε εξουσιοδότηση σε όργανα της εκτελεστικής λειτουργίας: έτσι το πεδίο ευχέρειας που αφήνεται στις τοπικές αρχές είναι στενό.
144. Τέλος, το άρθρο 4 παρ. 6 του Χάρτη αναφέρει ότι : "Οι Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης πρέπει να διατυπώνουν τη γνώμη τους, κατά το δυνατόν, έγκαιρα και με τον προσήκοντα τρόπο, κατά τη διάρκεια των διαδικασιών προγραμματισμού και λήψεως αποφάσεως για όλα τα θέματα που τους αφορούν άμεσα. Αυτό το ζήτημα τέθηκε με την Σύσταση 247 (2008) σύμφωνα με την οποία οι Ελληνικές αρχές που είναι υπεύθυνες για την τοπική και περιφερειακή αυτοδιοίκησης πρέπει να "διαβουλεύονται και με τους δύο βαθμούς τοπικής αυτοδιοίκησης, με όσο το δυνατόν μεγαλύτερη ευρύτητα, λαμβάνοντας υπόψη τα συμφέροντά τους, κατά την προετοιμασία και την εισαγωγή μιας μεταρρύθμισης". Στην πραγματικότητα οι εισηγητές έμαθαν ότι οι εκπρόσωποι των ΟΤΑ (τώρα είναι η ΚΕΔΕ για τους Δήμους και η ΕΝΠΕ για τις περιφέρειες), ενεπλάκησαν εις βάθος στην προετοιμασία του Καλλικράτη.
145. Από νομικής απόψεως, δεν υπάρχει συνταγματικά κατοχυρωμένη διαδικασία για την διαβούλευση μεταξύ της κεντρικής κυβέρμησης και των ΟΤΑ. Ωστόσο, ορισμένοι συνομιλητές είπαν στους εισηγητές ότι το Υπουργείο Εσωτερικών είναι σε σταθερή επικοινωνία με εκπροσώπους των ΟΤΑ και πάντα τους συμβουλεύεται πριν λάβει νομοθετικές πρωτοβουλίες. Όσον αφορά την Βουλή, τα μέλη της ενημερώνονται μέσω της Ειδικής Μόνιμης Επιτροπής των Περιφερειών για την λειτουργία των ΟΤΑ, ιδίως για θέματα που αφορούν τον σχεδιασμό και την εφαρμογή περιφερειακής αναπτυξιακής πολιτικής. Επίσης συμβουλεύονται εκπροσώπους των τοπικών αρχών σε ακροάσεις της επιτροπής όταν συζητούνται στην Βουλή θέματα που τους αφορούν.
146. Η νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας προβλέπει ότι για κάθε μετακίνηση αρμοδιοτήτων από την κεντρική κυβέρνηση στους ΟΤΑ και για την κατανομή των τοπικών υποθέσεων στα διάφορα επίπεδα αποκέντρωσης, πρέπει να ζητείται η γνώμη του επίμαχου ΟΤΑ, πριν την μεταφορά των αρμοδιοτήτων.63
147. Συμπερασματικά, διαμορφώνονται τέσσερις βασικές παρατηρήσεις όσον αφορά τις προϋποθέσεις του Άρθρου 4 του Χάρτη:
148. Από τη μία πλευρά, ο αριθμός και η σημασία των αρμοδιοτήτων και εξουσιών που επί του παρόντος ασκούνται από τους δήμους δεν φαίνεται και πολύ περιορισμένη. Εκτός από τις αρμοδιότητες που ήδη περιλαμβάνονταν στην προϋπάρχουσα νομοθεσία, ο Καλλικράτης μετέφερε νέες αρμοδιότητες στους Δήμους. Η βασική ανησυχία αφορά την έλλειψη επαρκών δημοσιονομικών και ανθρώπινων πόρων για την επαρκή ενάσκησή τους.
149. Από την άλλη πλευρά, η πληρότητα και αποκλειστικότητα των αρμοδιοτήτων δεν φαίνεται να γίνεται σεβαστή ως κανόνας. Σε πολλούς τομείς υπάρχουν αλληλεπικαλυπτόμενες αρμοδιότητες (και ευθύνες) μεταξύ των Αποκεντρωμένων Διοικήσεων, των περιφερειών και των δήμων. Ο ρόλος των 7 Αποκεντρωμένων Διοικήσεων είναι ιδιαίτερα αντιφατικός. Διάφοροι συνομιλητές (όχι μόνο από τους ΟΤΑ, αλλά και από το κράτος) είπαν στους εισηγητές ότι θα πρέπει να καταργηθούν.
150. Προκειμένου να αποφευχθούν οι αλληλεπικαλυπτόμενες αρμοδιότητες, θα πρέπει να εξεταστεί το γεγονός ότι υπάρχουν πολλά θέματα για τα οποία οι αρμοδιότητες δεν μπορούν να μεταφερθούν ούτε να ανατεθούν στους ΟΤΑ, λόγω της διατύπωσης του Συντάγματος και της ερμηνείας που του γίνεται από το Συμβούλιο της Επικρατείας.
151. Τέλος, χρειάζονται πιο θεσμοποιημένες διαδικασίες συντονισμού και διαβούλευσης σε όλα τα επίπεδα, ιδίως στις περιοχές που υπάρχει τεράστια αλληλεπικάλυψη αρμοδιοτήτων (όπως στην εκπαίδευση και τις μεταφορές).
4.3 Άρθρο 5 – Προστασία των εδαφικών ορίων των ΟΤΑ
"ΑΡΘΡΟ 5 - Προστασία των εδαφικών ορίων των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης
Για κάθε μεταβολή των τοπικών εδαφικών ορίων, πρέπει προηγουμένως να ζητείται η γνώμη των ενδιαφερομένων Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης ενδεχομένως δια της οδού του δημοψηφίσματος εκεί όπου ο νόμος το επιτρέπει. "
4.4 Άρθρο 6 - Προσαρμογή των διοικητικών δομών και μέσων στην αποστολή των ΟΤΑ
"ΑΡΘΡΟ 6 - Προσαρμογή των διοικητικών δομών και μέσων στην αποστολή των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης
1. Με την επιφύλαξη διατάξεων πιο γενικών που έχουν θεσπισθεί δια νόμου, οι Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης πρέπει να δύνανται να καθορίζουν αυτοί οι ίδιοι τις εσωτερικές διοικητικές δομές τις οποίες επιθυμούν να έχουν ώστε αν τις προσαρμόζουν στις ειδικές ανάγκες τους και να επιτυγχάνεται αποτελεσματική διαχείριση.
2. Το καταστατικό του προσωπικού των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης πρέπει να επιτρέπει μια ποιοτική στελέχωση, που να βασίζεται στις αρχές της αξίας και της ικανότητας προς το σκοπό αυτόν πρέπει να περιλαμβάνει κατάλληλους όρους εκπαίδευσης, αμοιβής και προοπτικών σταδιοδρομίας. "
153. Το άρθρο 6 παρ. 1 του Χάρτη προβλέπει ότιοι ΟΤΑ πρέπει να μπορούν να καθορίσουν οι ίδιοι τις εσωτερικές διοικητικές δομές τους. Οι ελληνικοί δήμοι έχουν ένα συγκεκριμένο βαθμό αυτονομίας στην κατάρτιση των οργανισμών εσωτερικής υπηρεσίας, μολονότι θεωρείται ότι δεν έχουν νομοθετικές αρμοδιότητες και ότι οι νόμοι ρυθμίζουν λεπτομερειακά την δημοτική οργάνωση.
154. Όσον αφορά το Άρθρο 6 παρ. 2 του Χάρτη, ως προς την πρόσληψη του προσωπικού, αυτό είναι ένα εξαιρετικά αντιφατικό ζήτημα στην Ελλάδα, λόγω των συνεπειών της οικονομικής και δημοσιονομικής κρίσης και των μέτρων που επιβλήθηκαν για την αντιμετώπισή της.
155. Το σύστημα δημόσιας υπηρεσίας στην Ελλάδα είναι ένα σύστημα καριέρας: οι υπάλληλοι στελεχώνουν μια δομή πυραμίδας και προάγονται σταδιακά σε ανώτερες θέσεις. Το τρέχον συνταγματικό καθεστώς των δημοσίων υπαλλήλων εφαρμόζεται και στους εργαζόμενους των ΟΤΑ (Άρθρο 103 παρ. 6 του Συντάγματος). Οι δημόσιοι υπάλληλοι είναι αορίστου χρόνου και έχουν υποχρέωση πολιτικής ουδετερότητας. Το συνολικό καθεστώς που αφορά το προσωπικό των ΟΤΑ, μολονότι διέπεται από ειδικό κώδικα, προσομοιάζει στις σημαντικότερες πτυχές του με αυτό του πρσωπικού στις κρατικές δημόσιες υπηρεσίες, αν και τα διοικητικά τμήματα των ΟΤΑ έχουν πολλά ειδικά χαρακτηριστικά και, συνήθως, μικρότερο μέγεθος.
156. Το Άρθρο 103 παρ. 2 του Συντάγματος προβλέπει ότι το προσωπικό με καθεστώς δημοσίου υπαλλήλου (το λεγόμενο "μόνιμο προσωπικό") προσλαμβάνεται μόνο αν υπάρχει αντίστοιχη θέση στο οργανόγραμμα του ΟΤΑ. Οι συμβασιούχοι προσλαμβάνονται μόνο ως "ειδικό επιστημονικό", ή "τεχνικό" ή "βοηθητικό" προσωπικό. Οι συμβασιούχοι ορισμένου χρόμου με συμβάσεις ιδιωτικού δικαίου επιτρέπονται μόνο σε περίπτωση "απρόβλεπτων" ή "έκτακτων" αναγκών.
157. Μετά την συνταγματική αναθεώρηση του 2001, η πρόσληψη και οι συμβάσεις παντός είδους προσωπικού σε όλο τον δημόσιο τομέα υπόκειται στον έλεγχο μιας ανεξάρτητης διοικητικής αρχής (το Ανώτατο Συμβούλιο Επιλογής Προσωπικού, γνωστό με το ακρωνύμια "ΑΣΕΠ"), η οποία ιδρύθηκε το 1994 και πλέον έχει κατοχυρωθεί συνταγματικά. Μολονότι αυτό σημαίνει ότι οι προσλήψεις και οι συμβάσεις απαιτούν μεγάλο χρονικό διάστημα, το κεντροποιημένο σύστημα έχει κριθεί αναγκαίο προκειμένου να σταματήσουν οι παραδοσιακές πρακτικές πατρωνίας που παραβίαζαν την αξιοκρατία και υπερφόρτωσαν την δημόσια διοιίκηση με μεγάλους αριθμούς προσωπικού που δεν είχαν τα απαραίτητα προσόντα, υποβαθμίζοντας έτσι τον επαγγελματισμό και την δεοντολογία των δημοσίων υπαλλήλων. Περαιτέρω, το Σύνταγμα απαγορεύει ρητά την θέσπιση νόμων που μπορούν να τρέψουν το προσωρινό προσωπικό σε κάθε μορφή μόνιμου προσωπικού κατά παράβαση των συνταγματικών διατάξεων που ορίζουν την πρόσληψη και το εργασιακό καθεστώς στον δημόσιο τομέα.
158. Εκτός από τους αυστηρούς νομικούς περιορισμούς όσον αφορά τις προσλήψεις, οι ΟΤΑ πρακτικά δεν έχουν την δυνατότητα να αναπτύξουν δικά τους συστήματα διαχείρισης ανθρώπινου δυναμικού. Οι διαπραγματεύσεις μεταξύ εργαζομένων και εργοδοτών οργανώνονται σε εθνικό επίπεδο, δεδομένου ότι οι αυξήσεις των μισθών και άλλα αιτήματα διευθετούνται στο επίπεδο της κεντρικής κυβέρνησης. Στην περίπτωση των ΟΤΑ, μολονότι ο εργοδότης είναι ο εκάστοτε ΟΤΑ, η διαπραγμάτευση διεξάγεται με την κεντρική κυβέρνηση (κυρίως το Υπουργείο Εσωτερικών και το Υπουργείο Οικονομικών).
159. Όσον αφορά την ποιότητα του προσωπικού, σημαντικός ρόλος στην βελτίωση των ικανοτήτων των εργαζομένων της τοπικής αυτοδιοίκησης διαδραματίζεται από το Εθνικό Κέντρο Δημόσιας Διοίκησης και Αυτοδιοίκησης. (ΕΚΔΔΑ). Πρόκειται για την επιτελική υπηρεσία της Ελλάδας για την ανάπτυξη ανθρώπινου δυναμικού για την δημόσια διοίκηση και την τοπική αυτοδιοίκηση. Ιδρύθηκε το 1983 ως Τμήμα Δημοσίου Δικαίου με διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια και εποπτεύεται άμεσα από τον Υπουργό Διοικητικής Μεταρρύθμισης και Η- Διακυβέρνησης.
160. Για οικονομικικούς λόγους, στις αρχές της δεκαετίας του 1980 θεσπίστηκαν περιοριστικά μέτρα για την πρόσληψη προσωπικού του δημόσιου τομέα, ενώ στις μέρες μας αυτά έχουν γίνει αυστηρότερα λόγω της δημοσιονομικής κρίσης και της απαραίτητης προσαρμογής. Από το 2010 ελήφθησαν πολλά εξαιρετικά μέτρα για την περικοπή του κόστους του προσωπικού των ΟΤΑ, καθώς και όλων των εργαζομένων της δημόσιας διοίκησης, όπως το άρθρο 11 του Ν.3833/2010 που αναφέρει ότι ο αριθμός ετήσιων προσλήψεων δεν μπορεί να υπερβεί τον λόγο 1:5 (μία πρόσληψη για πέντε εξόδους) για κάθε μονάδα και η διάταξη του μεσοπρόθεσμου 2013-2016 μείωσε τις προσλήψεις εισάγοντας τον κανόνα 1:10. Μια άλλη σημαντική πλευρά ήταν οι περικοπές των επιδομάτων και των δώρων. Νέοι νόμοι επέβαλαν εσωτερική αναδιάρθρωση των ΟΤΑ: το 2011 θεσπίστηκαν οι νέοι και "στεγνοί" οργανισμοί εσωτερικής υπηρεσίας, ενώ το 2012 οι δήμοι και οι περιφέρειες έπρεπε να χάσουν τις κενές οργανικές θέσεις τους, το 2013 οι εσωτερικές μονάδες (διευθύνσεις, τμήματα, γραφεία) έπρεπε να μειωθούν κατά 30%. Συμβασιούχοι (χωρίς θέση δημοσίου υπαλλήλου) απολύθηκαν (περίπου 30.000, το 1/5 των εργαζόμενων στην τοπική αυτοδιοίκηση συνολικά, το 2011). Οι συμβάσεις έπρεπε να μειωθούν και το 2012 εγκρίθηκαν μόνο 4.477 συμβάσεις, ενώ το 2013 ο αριθμός μειώιθηκε στις 3.582 και μεγαλύτερη μείωση προβλέπεται για το 2014 (-20%) και για το 2015-2015 (-10%). Ακόμη και εργαζόμενοι με οργανικές θέσεις (3.500 δημοτικοί αστυνομικοί και 2.200 σχολικοί φύλακες) τέθηκαν σε διαθεσιμότητα το 2013.64
161. Σύμφωνα με το Μεσοπρόθεσμο 2015-2018, η διαδικασία πρόσληψης μόνιμου προσωπικού και προσωπικού με συμβάσεις ιιδωτικού δικαίου αορίστου χρόνου δευτεροβάθμιας και υποχρεωτικής εκπαίδευσης, για τον πρώτο και τον δεύτερο βαθμό των ΟΤΑ και τα νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου αυτών έχει ανασταλεί μέχρι την 31η Δεκεμβρίου 2016. Οι ΟΤΑ μπορούν να προσλαμβάνουν τακτικό προσωπικό (πανεπιστημιακής και τεχνικής εκπαίδευσης) εντός των πλαισίων που ορίζονται από τις διατάξεις του άρθρου 11 του Ν.3822/2010 όπως ισχύει, σύμφωνα με το οποίο χρειάζεται απόφαση του Υπουργού Διοικητικής Μεταρρύθμισης και Ηλ. Διακυβέρνησης για την εφαρμογή του λόγου 1:5.
162. Σημειώνεται ότι ο σχεδιασμός προσλήψεων για τον α' και β΄βαθμό ΟΤΑ εμπίπτει στο πλαίσιο του σχεδιασμού προσλήψεων του δημόσιου τομέα, σύμφωνα με το Μητρώο Υπηρεσιών και Φορέων της Ελληνικής Διοίκησης που είναι αρμόδιο για την τήρηση των σχετικών δεδομένων. Τέλος, κατά το άρθρο 30 του Ν.4223/2013, όπως τροποποιήθηκε και ισχύει (άρθρο 51 παρ. 8 Ν.4250/2014) προβλέπεται πρόγραμμα εκούσιας κινητικότητας ανάμεσα στους δύο βαθμούς τοπικής αυτοδιοίκησης, συμφωνα με το οποίο προσωπικό πρώτου βαθμού τοπικής αυτοδιοίκησης, κατόπιν αιτήματος μπορεί να μεταφερεθί σε ΟΤΑ ά ή β' βαθμού.
163. Συμπερασματικά, επί του παρόντος οι ελληνικοί δήμοι δεν μπορούν να προσλάβουν υψηλής ποιότητας προσωπικό, με βάση τα προσόντα και τις ικανότητές τους, σύμφωνα με το άρθρο 6 παρ. 2 του Χάρτη. Πολλοί συνομιλητές σημείωσαν ότι οι ΟΤΑ (όπως και η υπόλοιπη ελληνική δημόσια διοίκηση) είναι υπερφορτωμένη με ανειδίκευτο προσωπικό που προσελήφθη στο παρελθόν. Πάντως σήμερα οι περισσότεροι δήμοι έχουν σημαντικές ελλείψεις εξειδικευμένου προσωπικού. Οι εισηγητές δεν αποφεύγουν να σχολιάσουν ότι αυτή η έλλειψη ανθρώπινου δυναμικού υποβαθμίζει την δυνατότητα των ΟΤΑ να ασκήσουν τις αρμοδιότητές τους και, ουσιαστικά, την ίδια την δράση της τοπικής αυτοδιοίκησης.
4.5 Άρθρο 7 - Προϋποθέσεις άσκησης των αρμοδιοτήτων σε τοπικό επίπεδο
"ΑΡΘΡΟ 7 - Προϋποθέσεις άσκησης των αρμοδιοτήτων σε τοπικό επίπεδο.
1. Το καταστατικό των τοπικών αιρετών πρέπει να εξασφαλίζει την ελεύθερη άσκηση της εντολής τους.
2. Το καταστατικό πρέπει να επιτρέπει επαρκή οικονομική αποζημίωση για τα έξοδα που προκύπτουν από την άσκηση της εντολής καθώς και ενδεχομένως την οικονομική αποζημίωση των διαφυγόντων κερδών ή αμοιβή του παρεχόμενου έργου και αντίστοιχη κοινωνική κάλυψη.
3. Τα καθήκοντα και οι δραστηριότητες που είναι ασυμβίβαστα με το αξίωμα του τοπικού αιρετού δεν μπορούν να καθορίζονται παρά με νόμο ή με βασικές νομικές αρχές. "
164. Ως προς το άρθρο 7 παρ. του Χάρτη, κατά το Ελληνικό δίκαιο, οι προϋποθέσεις άσκησης αρμοδιοτήτων για τους αιρετούς εκπροσώπους προβλέπουν την ελεύθερη ενάσκησή τους. Αυτό δεν έχει αμφισβητθεί ποτέ, αν και τα τελευταία χρόνια η οικονομικη κρίση επέφερε σημαντική μείωση στην αντιμισθία των αιρετών εκπροσώπων (μόνο ο δήμαρχος και ένας ή δύο αντιδήμαρχοι, ανάλογα με το μέγεθος του δήμου, πληρώνονται. Το ποσό του μισθού έχει μειωθεί. Οι δημοτικοί σύμβουλοι δεν λαμβάνουν μισθό ή αποζημίωση).
165. Οι δήμαρχοι, αντιδήμαρχοι και πρόεδροι των δημοτικών συμβουλίων που είναι δημόσιοι υπάλληλοι, εργαζόμενοι σε ν.π.δ.δ ή κρατικά ν.π.ι.δ. ή εργαζόμενοι σε επιχειρήσεις έχουν δικαίωμα σε ειδική άδεια άνευ αποδοχών για όλη την διάρκεια της θητείας τους. Δεν υπάρχουν αντίστοιχες δυνατότητες για άδεια άνευ αποδοχών ως προς τους εργαζομένους ιδιωτικου τομέα που είναι σύμβουλοι, ενώ δεν προβλέπονται και αποζημιώσεις για την συμμετοχή στις συνεδριάσεις των δημοτικών συμβουλίων.
166. Οι δήμαρχοιή οι συγγενείς τους που έχουν ιδιωτικά συμφέροντα σε σύγκρουση με τα δημοτικά συμφέροντα έχουν υποχρέωση εξαίρεσης. Σε αυτήν την περίπτωση, οι αρμοδιότητες ασκούνται από αντιδήμαρχο. Μέρος του προγράμματος διαφάνειας που εντάσσεται στο πλαίσιο του Καλλικράτη επιβάλλει σε δημάρχους, αντιδημάρχους, μέλη της οικονομικής επιτροπής και της επιτροπής ποιότητας ζωής να υποβάλλουν ετήσιες περιουσιακές δηλώσεις και να τις αναρτούν στην δημοτική ιστοσελίδα.
167. Ως προς το άρθρο 7 παρ. 3, ο νόμος προβλέπει αντικειμενικά κριτήρια κωλύματος. Προκειμένου να διασφαλιστεί το δημόσιο συμφέρον, δικαστικοί και εκκλησιαστικοί λειτουργοί, στελέχη των ενόπλων δυνάμεων και των δυνάμεων ασφαλείας καθώς επίσης και κάθε πρόσωπο που έχει σχέση με τις δημοτικές αρχές ή χρέως ή χρηματική οφειλή στον δήμο δεν επιτρέπεται να είναι υποψήφιος για την θ΄ση του δημάρχου, του αντιδημάρχου ή του μέλους του δημοτικού συμβουλίου. Η υποψηφιότητα και για τους δύο βαθμούς ΟΤΑ απαγορεύεται. Κάθε εκλογή του ίδιου προσώπου ως αιρετού εκπροσώπου στον α΄και τον β΄βαθμό ΟΤΑ απαγορεύεται. Οι εισηγητές ενημερώθηκαν ότι μια απαγόρευση που υπήρχε για την θέση του δημάρχου και την ενάσκηση του δικηγορικού λειτουργήματος, που θα απέτρεπε δικηγόρους από την ενασχόλησή τους με την τοπική δημοκρατία, τελικά καταργήθηκε [Σ.τ.Μ. το ασυμβίβαστο επανήλθε όμως με τον νέο Κώδικα Δικηγόρων του 2013].
168. Μολονότι η Ελλάδα δεν δεσμεύεται από την παρ. 2 του άρθρου 7, οι εισηγητές επιθυμούν να σημειώσουν ότι αν φτάσουν στα άκρα οι σημαντικές περικοπές στις αποζημιώσεις των αιρετών εκπροσώπων, μπορεί να αποτραπούν ορισμένες κατηγορίες πληθυσμού από το να θέσουν υποψηφιότητα και τελικά να θιγεί η ελεύθερη ενάσκηση των αρμοδιοτήτων τους.
4.6 Άρθρο 8 – Διοικητικός έλεγχος των πράξεων των ΟΤΑ
1. Κάθε διοικητικός έλεγχος επί των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης δεν μπορεί να ασκείται παρά μόνο σύμφωνα με τους τύπους και στις περιπτώσεις που προβλέπονται από το Σύνταγμα ή από το νόμο.
2. Κάθε διοικητικός έλεγχος των πράξεων των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης δεν πρέπει κανονικά να στοχεύει παρά στην εξασφάλιση της τηρήσεως της νομιμότητας και των συνταγματικών αρχών. Ο διοικητικός έλεγχος μπορεί, εν τούτοις, να περιλαμβάνει έναν έλεγχο σκοπιμότητας ασκούμενο από τις αρχές ανώτερου επιπέδου όσον αφορά στα καθήκοντα των οποίων η εκτέλεση ανατίθεται στους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης.
3. Ο διοικητικός έλεγχος των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης πρέπει να ασκείται με τήρηση μιας αναλογίας μεταξύ της εκτάσεως της επεμβάσεως της εποπτεύουσας αρχής και της σπουδαιότητας των συμφερόντων που η αρχή αυτή προτίθεται να διαφυλάξει."
169. Το άρθρο 8 του Χάρτη αφορά την εποπτεία των δράσεων των ΟΤΑ από άλλα επίπεδα της κυβέρνησης. Η Ελλάδα δεν δεσμεύεται από την παρ. 2 του άρθρου. Πάντως, ο έλεγχος σκοπιμότητας (στον οποίο αναφέρεται η παρ. 2) δεν προβλέπεται από το Ελληνικό νομικό σύστημα. Σύμφωνα με την αναθεωρημένη μορφή μετά το 2001, το άρθρο 102 παρ. 4 του Συντάγματος ρητά αναφέρεται στον έλεγχο νομιμότητας και προβλέπει ότι η κρατική εποπτεία δεν επιτρέπεται να εμποδίζει την πρωτοβουλία και την ελεύθερη δράση των ΟΤΑ. Σύμφωνα προς αυτά έχει τροποποιηθεί και η νομοθεσία.
170. Στο παρελθόν (όπως σημειώνεται και στην Σύσταση 247 του 2008) ένα από τα πιο προβληματικά ζητήματα της τοπικής και περιφερειακής δημοκρατίας στην Ελλάδα ήταν ο ρόλος του Γενικού Γραμματεά αποκεντρωμένης κρατικής διοίκησης επί των ΟΤΑ. Η Σύσταση θεώρησε ότι "παραβιάζει την αρχή της τοπικής αυτοδιοίκησης, ιδίως επιτρέποντας διοικητικές παρεμβάσεις επί τοπικών υποθέσεων, δηλαδή σε ένα πεδίο σχεδιασμού και διαχείρισης κοινοτικών πόρων και εξουσιών διοικητικού και οικονομικού ελέγχου και παρακολούθησης των δύο βαθμών τοπικής αυτοδιοίκησης".
171. Οι εισηγητές σημειώνουν με ικανοποίηση ότι έχει σημειωθεί σημαντική πρόοδος με τον Καλλικράτη που εισήγαγε ένα εντελώς νέο σύστημα ελέγχου νομιμότητας (ό.παραπάνω), μολονότι το σύστημα δεν έχει ακόμη εφαρμοστεί πλήρως και η Ελλάδα βρίσκεται σε μια μεταβατική περίοδο στην οποία το προηγούμενο σύστημα εξακολουθεί να ισχύει. Κατά τη διάρκεια των επισκέψεων παρακολούθησης, διάφοροι συνομιλητές - εκπρόσωποι των ΟΤΑ είπαν στους εισηγητές ότι υπάρχουν ακόμη πολλές δυσκολίες, καθώς η κρατική εποπτεία επί των ΟΤΑ παραμένει εκτεταμένη.
172. Στην πράξη, η διαδικασία ελέγχου είναι χρονοβόρα λόγω της έλλειψης ανθρώπινου δυναμικού στις Αποκεντρωμένες Διοικήσης, γεγονός που έχει οδηγήσει, λόγω των πολλών υποθέσεων υποχρεωτικού κατασταλτικού ελέγχου, μια παράλυση των πράξεων των τοπικών διοικήσεων και, σε ένα βαθμό, άρνηση των δικαιωμάτων των πολιτών.
173. Ο Συνήγορος του Πολίτη, στις γραπτές απαντήσεις του προς τις ερωτήσεις των εισηγητών ανέφερε ότι η κακοδιοίκηση, η οποία συχνά εμφανίζεται στους ΟΤΑ, οφείλεται σε μεγάλο βαθμό στην έλλειψη βούλησης ή στην αδυναμία των Αποκεντρωμένων Διοικήσεων να εφαρμόσουν πρακτικές παρακολούθησης για την διασφάλιση της νομιμότητας και της διαφάνειας. Η εξέταση των αναφορών που υποβάλλονται στον Συνήγορο του Πολίτη αποκάλυψε την αδυναμία εκ μέρους του Γραμματέα Αποκεντρωμένης Διοίκησης να εξετάζει τις καταγγελίες των πολιτών εντός των 60 ημερών που προβλέπονται ως προθεσμία. Εάν η αποκεντρωμένη διοίκηση δεν απαντήσει, η καταγγελία θεωρείται σιωπηρώς απορριφθείσα.
174. Περαιτέρω, πολύ συχνά, ο έλεγχος νομιμότητας μετατρέπεται σε έλεγχο σκοπιμότητας. Τα παραδείγματα υπάρχουν σε υποθέσεις στις οποίες το κράτος επεμβαίνει στην τοπική αυτονομία, χωρίς να αφήνει διακριτική ευχέρεια στους δήμους, καθώς επίσης και σε ζητήματα που αφορούν τις αρμοδιότητές τους.
175. Μια άλλη σημαντική ανησυχία εκφράστηκε από τους ΟΤΑ όσον αφορά τους δημοσιονομικούς ελέγχους που θεσπίστηκαν για την αντιμετώπιση της οικονομικής κρίσης και ιδίως σε σχέση με την δημιουργία του παρατηρητηρίου για την οικονομική διαχείριση των ΟΤΑ (το "Παρατηρητήριο Οικονομικής Αυτοτέλιας των ΟΤΑ).
176. Το Παρατηρητήριο ιδρύθηκε αρχικά το 2012, με το μεσοπρόθεσμο πλαίσιο δημοσιονομικής στρατηγικής και τέθηκε σε λειτουργία με τον Ν.4111/2013 (άρθρο 4). Είναι μια επιτροπή που υποστηρίζεται από τη Διεύθυνση Οικονομικών του Υπουργείου Εσωτερικών και αποτελείται από Συμβούλους του Ελεγκτικού Συνεδρίου και υψηλόβαθμους δημοσίους υπαλλήλους, καθώς επίσης και από εκπροσώπους των ενώσεων ΟΤΑ (του πρώτου και δεύτερου βαθμού). Με τον Ν.4270/2014 αναπροσδιορίστηκαν οι αρμοδιότητες του Παρατηρητηρίου.
177. Ο βασικός ρόλος του Παρατηρητηρίου - σύμφωνα με το Πρόγραμμα 2015-201865 – είναι να διασφαλιστεί η προετοιμασία ρεαλιστικών και ισοσκελισμένων προϋπολογισμών των ΟΤΑ, σύμφωνα με το εφαρμοζόμενο δίκαιο καθώς και η μηνιαία παρακολούθηση της εκτέλεσης του προϋπολογισμού από τις τοπικές αρχές και τα νομικά πρόσωπά τους, που συμπεριλαμβάνονται και στο Μητρώου Φορέων Γενικής Κυβέρνησης. Επιπλέον, το Παρατηρητήριο γνωμοδοτεί στους Υπουργούς Εσωτερικών και Οικονομικών για τα σχέδια προϋπολογισμών με την σύνταξη προτάσεων που λαμβάνονται υπόψη στο πλαίσιο των προσαρμοσμένων προϋπολογισμών των ΟΤΑ προς το Πρόγραμμα και τον κρατικό προϋπολογισμό.
178. Σε αυτό το πλαίσιο, το Παρατηρητήριο:
α. Αξιολογεί την πρόβλεψη εσόδων που παρουσιάζεται από τους ΟΤΑ στους προϋπολογισμούς τους και στο Ενιαίο Σχέδιο Δράσης και συντάσσει προτάσεις σχετικά με την τροποποίηση των στόχων, ιδίως όταν τα έσοδα παρουσιάζονται υπερεκτιμημένα και μη ρεαλιστικά.
β. Αξιολογεί και ελέγχει την κατάλληλη εκτέλεση του προϋπολογισμού και σε περίπτωση απόκλισης πέραν του 10% των τριμηνιαίων στόχων, ενημερώνει τον ΟΤΑ και την εποπτεύουσα αρχή του και παρέχει οδηγίες για την άρση της απόκλισης. Σε περίπτωση απόκλισης από τους στόχους για δύο συνεχόμενα τρίμηνα και εφόσον δεν έχουν ληφθεί κατάλληλα μέτρα, με απόφαση του Υπουργού Εσωτερικών και κατόπιν πρότασης του Παρατηρητηρίου ο ΟΤΑ εντάσσεται σε πρόγραμμα δημοσιονομικής προσαρμογής. Το Παρατηρητήριο είναι υπεύθυνο για τον καθορισμό του τρόπου υλοποίησης του προγράμματος.
179. Σύμφωνα με τις απόψεις των ειδικών, μέχρι σήμερα, πάντως δεν έχει καταγραφεί τέτοια περίπτωση. Ακόμη και στις περιπτώσεις επίμονης οικονομικής διαφοροποίησης, το Παρατηρητήριο τείνει να εφαρμόζει ήπιες μεθόδους πειθούς. Οι υποχρεωτικές γνωμοδοτήσεις του Παρατηρητηρίου για ορισμένα θέματα και περιστάσεις έχουν υποβληθεί σε όλα τα τμήματα (893 συνολικά), και σε κάποιες φορές με οδηγίες για σχέδια προϋπολογισμών του 2014. Οι μηχανισμοί διόρθωσης για τον έλεγχο της εκτέλεσης του προϋπολογισμού επί ετήσιων στόχων θεσπίστηκαν επίσης το 2012, ενώ τέτοιοι μηχανισμοί δεν αποδείχθηκαν σύμφωνοι σε όλη τους την έκταση εάν δεν χρησιμοποιούνται τα ανώτατα όρια των διαδικασιών του προϋπολογισμού. Στα σχόλια που έστειλε στους εισηγητές στο πλαίσιο της διαβουλευτικής διαδικασίας, ο Υπουργός Εσωτερικών είπε ότι οι γνωμοδοτήσεις του Παρατηρητηρίου αφορούν την σύνταξη του ετήσιου προϋπολογισμού και εστιάζουν σε ελέγχους που σχετίζονται με την σύνταξη ρεαλιστικών προϋπολογισμών. Η συμμόρφωση με τις οδηγίες και τα ανώτατα όρια που προβλέπονται στην ετήσια Κοινή Υπουργική Απόφαση για την προετοιμασία των προϋπολογισμών και εκδίδεται από τους Υπουργούς Οικονομικών και Εσωτερικών είναι χρήσιμο εργαλείο για την αξιολόγηση των ρεαλιστικών πτυχών των τοπικών προϋπολογισμών. Σε περίπτωση απόκλισης από την εκτέλεση των προϋπολογισμών, το Παρατηρητήριο δίνει οδηγίες στους ΟΤΑ που αποκλίνουν ώστε να λάβουν δράση με σκοπό την άρση των αποκλίσεων.
180. Το 2013, οι προϋπολογισμοί των ΟΤΑ δεν ήταν πλήρως συνεπείς με τις απαιτήσεις του Προγράμματος για τον τομέα της τοπικής αυτοδιοίκησης. Η συμβατότητα ανάμεσα στις απαιτήσεις του Προγράμματος και τους προϋπολογισμούς των ΟΤΑ για το 2014 έγινε προφανώς πιο εφικτή με την συνεργασία ανάμεσα στο Παρατηρητηρίο και τους ΟΤΑ.
181. Η θεσμοποίηση αυτού του "Παρατηρητηρίου" και άλλων μηχανισμών κεντρικού δημοσιονομικού ελέγχου συμπεριλαμβανομένων των υποχρεωτικών μέτρων αντιμετώπισε σημαντική αντιπολίτευση από τις ενώσεις των ΟΤΑ καθώς και απο τα σωματεία των εργαζομένων των ΟΤΑ. Οι εθνικές ενώσεις ΟΤΑ προσέφυγαν στο Συμβούλιο της Επικρατείας εναντίον του Παρατηρητηρίου. Ισχυρίσθηκαν ότι αυτός ο θεσμός παραβίαζε συνταγματικές εγγυήσεις και ιδίως τις διατάξεια για την οικονομική και λειτουργική αυτοτέλεια των αρχών της τοπικής αυτοδιοίκησης (Άρθρο 102 παρ. 2 του Συντάγματος).
182. Το Συμβούλιο της Επικρατείας έκρινε ότι οι νομικές διατάξεις για το Παρατηρητήριο δεν παραβιάζουν την δημοσιονομική αυτοτέλεια της τοπικής αυτοδιοίκησης. Ο νέος θεσμός θα περιοριζόταν στις κατευθυντήριες γραμμές και τις οδηγίες ενώ τα δημοτικά και περιφερειακά συμβούλια θα εξακολουθούν να έχουν αρκετό πεδίο διακριτικής ευχέρειας. Περαιτέρω, το δικαστήριο ανέφερε ότι οι δημοσιονομικοί στόχοι που επιβάλλονται από διεθνείς συμφωνίες στην Ελληνική κυβέρνηση με την Τρόικα και τους Ευρωπαίους εταίρους θα μπορούσε να είναι άμεσα δεσμευτικοί για όλες της μονάδες της γενικής κυβέρνησης .66
183. Συμπερασματικά, ως προς την συμβατότητα του Άρθρου 8 παρ. και 3, οι εισηγητές είναι σε πλήρη επίγνωση ότι το Ελληνικό πλαίσιο μετά το 2010 - βαθιά σημαδεμένο από την δημοσιονομική κρίση και από την επακολουθήσασα διεθνή παρακολούθηση - δεν μπορεί να αποτρέψει έναν συγκεκριμένο βαθμό κεντρικής εποπτείας, ιδίως ως προς τους προϋπολογισμούς, επί της τοπικής αυτοδιοίκησης. Επιπρόσθετα, οι περισσότεροι συνομιλητές τους, όχι μόνο από το κράτος (όπως ο πρόεδρος του Παρατηρητηρίου ή οι εκπρόσωποι του Υπουργού Οικονομικών), αλλά και από δήμους είπαν στους εισηγητές ότι χρειάζεται ένας βαθμός ελέγχου του προϋπολογισμού, λόγω της μακροχρόνιας και πολύ κοινής πρακτικής των ΟΤΑ να παρουσιάζουν ανακριβείς προβλέψεις στον προϋπολογισμό.
184. Οι εισηγητές εκτιμούν πολύ τις προσοπάθειες που έγιναν από την Ελλάδα, μετά την σύσταση του 2008 για την τροποποίηση του συστήματος διοικητικής εποπτείας. Ωστόσο, δεν μπορούν να αποφύγουν να εκφράσουν την ανησυχία τους για την υπάρχουσα κατάσταση: η έλλειψη πλήρους εφαρμογής του νέου συστήματος ελέγχου νομιμότητας, η υπερβολική διάρκεια και γραφειοκρατία των διαδικασιών, η τάση να μετατρέπεται ο έλεγχος νομιμότητας σε έλεγχο σκοπιμότητας. Εξαιρετικά λεπτός είναι ο ρόλος του Παρατηρητηρίου, δεδομένου του κινδύνου να μην τηρηθεί η αναλογία του ελέγχου του προς την σημασία του δημοσίου συμφέροντος που προορίζεται να προστατεύσει και να θιγεί η οικονομική αυτοτέλεια των ΟΤΑ και ιδίως η ελευθερία των ΟΤΑ να καθορίζουν τις προτεραιότητες σκοπιμότητας (βλ. και Άρθρο 9 παρ. 1 του Χάρτη).
185. Μέχρι τώρα, οι εισηγητές θεωρούν ότι η πραγματική κατάσταση στην Ελλαδα δεν ακολουθεί τις προϋποθέσεις του άρθρου 8 παρ. 1 και 3 του Χάρτη και ότι αυτές οι πραγματικές εξελίξεις πρέπει να παρακολουθηθούν και στην συνέχεια.
4.7 Άρθρο 9 – Οικονομικοί πόροι των ΟΤΑ
" ΑΡΘΡΟ 9 - Οικονομικοί πόροι των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης
1. Οι Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης έχουν δικαίωμα, στα πλαίσια της εθνικής οικονομικής πολιτικής, σε επαρκείς ίδιους πόρους τους οποίους μπορούν να διαθέτουν ελεύθερα κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων τους.
2. Οι οικονομικοί πόροι των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης πρέπει να είναι ανάλογοι με τις αρμοδιότητες που προβλέπονται από το Σύνταγμα ή το νόμο.
3. Τουλάχιστον ένα μέρος των οικονομικών πόρων των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης πρέπει να προέρχεται από τοπικούς φόρους και τέλη των οποίων το ύψος έχουν το δικαίωμα να ορίζουν, μέσα στα πλαίσια του νόμου.
4. Τα οικονομικά συστήματα επί των οποίων βασίζονται οι πόροι τους οποίους διαθέτουν οι Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης πρέπει να είναι επαρκώς διαφοροποιημένης και εξελικτικής φύσεως ώστε να τους επιτρέπουν να ακολουθούν όσα είναι δυνατόν στην πράξη την πραγματική εξέλιξη του κόστους ασκήσεως των αρμοδιοτήτων τους.
5. Η προστασία των ασθενέστερων οικονομικά Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης απαιτεί την εφαρμογή διαδικασιών ίσης οικονομικής κατανομής ή ισοδύναμων μέτρων των οποίων σκοπός είναι η διόρθωση των συνεπειών της άνισης κατανομής των δυνητικών πόρων χρηματοδοτήσεως καθώς και των βαρών τα οποία επωμίζονται. Τέτοιες διαδικασίες ή τέτοια μέτρα δεν πρέπει να περιορίζουν την ελευθερία επιλογής των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης στο δικό τους πεδίο αρμοδιότητας.
6. Οι Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης πρέπει να εκφράζουν τη γνώμη τους με κατάλληλο τρόπο, όσον αφορά στους τρόπους παροχής σ' αυτούς των ανακατανεμόμενων πόρων.
7. Στο μέτρο του δυνατού, οι επιχορηγήσεις που παρέχονται στους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης δεν πρέπει να προορίζονται για τη χρηματοδότηση ειδικών σχεδίων. Η παροχή επιχορηγήσεων δεν πρέπει να θίγει τη θεμελιώδη ελευθερία της πολιτικής των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης στο δικό τους πεδίο αρμοδιότητας.
8. Οι Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης πρέπει να έχουν, σύμφωνα με το νόμο, πρόσβαση στην εθνική αγορά κεφαλαίων, ώστε να χρηματοδοτούν τις επενδύσεις τους."
186. Η νομοθετική πρόβλεψη αρμοδιοτήτων είναι κενή νοήματος εάν οι ΟΤΑ δεν έχουν επαρκείς οικονομικούς πόρους για να τις ασκήσουν. Οι οικονομικοί πόροι των ΟΤΑ είναι ένα ευαίσθητο θέμα και σημαντικός λόγος αντιφατικότητας σε πολλές χώρες, αλλά το θέμα αυτό είναι εξαιρετικά λεπτό στην Ελλάδα.
187. Το είχε αντιμετωπίσει και η Σύσταση 247 (2008), κατά την οποία "η χρηματοδότηση των δήμων και κοινοτήτων παραμένει ανεπαρκής. Βασίζεται σχεδόν αποκλειστικά σε κρατικά κονδύλια." Στις Ελληνικές αρχές συστήθηκε "γ. να οδηγήσουν στην ανάπτυξη ενός οικονομικού συστήματος πιο μεγάλης ποικιλίας πηγών για τα έσοδα των ΟΤΑ, όπως ορίζεται στο άρθρο 9 παρ. 4 του Χάρτη, με την ανάπτυξη θεμελίων μεγαλύτερης οικονομικής αυτοτέλειας με την είσπραξη τοπικών εσόδων (τέλη και χρεώσεις, δάνεια και άμεση φορολογία). δ. να ανασυγκροτήσουν το σύστημα τοπικής χρηματοδότησης, σύμφωνα με το άρθρο 9 (παρ. 1 και 2) του Χάρτη, στο πλαίσιο της μεταφοράς αρμοδιοτήτων στις τοπικές αρχές, αποσκοπώντας σε μια μεγαλύτερη συμμετοχή της τοπικής αυτοδιοίκησης στο ΑΕΠ (ακαθάριστο εθνικό προϊόν) και στη συνολική δημόσια επένδυση".
188. Τα έσοδα και οι επενδύσεις της τοπικής αυτοδιοίκησης είναι πολύ χαμηλά στην Ελλάδα, ως ποσοστό του ΑΕΠ. Η φορολογική αυτονομία των δύο βαθμών παραμένει περιορισμένη. Η συνολική συμμετοχή τους στις δημόσιες επενδύσεις είναι μια από τις μικρότερες της Ευρώπης. Ειδικότερα, οι δύο βαθμοί τοπικής αυτοδιοίκησης ανέρχονται στο 2,8% του ΑΕΠ το 2011 και στο 5.6% των συνολικών επενδύσεων. Τα έσοδα της τοπικής αυτοδιοίκησης έφτασαν το 2,6% του ΑΕΠ και το 5,6% των συνολικών δημοσίων εσόδων το 201167.
189. Οι ήδη υπάρχουσες δυσκολίες αυξήθηκαν τα τελευταία χρόνια. Από την μια πλευρά ο Καλλικράτης ενίσχυσε τις αρμοδιότητες της τοπικής αυτοδιοίκησης που στη συνέχεια χρειάζονταν μεγαλύτερους οικονομικούς πόρους. Από την άλλη πλευρά, η πρωτοφανής οικονομική κρίση και τα σχετικά μνημόνια επέβαλαν σκληρά μέτρα λιτότητας και σημαντικές περικοπές στους προϋπολογισμούς σε όλο τον δημόσιο τομέα.
190. Η οικονομική κρίση είχε πολύ βαριές επιπτώσεις στην κατάσταση της τοπικής αυτοδιοίκησης στην Ελλαδα. Οι εισηγητές ενημερώθηκαν ότι οι τοπικές και περιφερειακές αρχές έπρεπε να "προσφέρουν πολλά περισσότερα με πολύ λιγότερα". Οι ΚΑΠ μειώθηκαν για πάνω από 60% εντός 5 ετών. Ταυτόχρονα οι δήμοι αντιμετωπίζουν αυξημένα αιτήματα για τα βρεφοκομεία τους, την προστασία των ηλικιωμένων και κυρίως την κοινωνική βοήθεια προς τους άνεργους και φτωχούς ανθρώπους. Πολλοί δήμοι αποδείχθηκαν ιδιαίτερα καινοτόμοι, ιδρύοντας "τράπεζες χρόνου" (ανταλλαγή υπηρεσιών με άλλες υπηρεσίες), "κοινωνικά παντοπωλεία", "κοινωνικά φαρμακεία", κ.τ.λ. Ταυτόχρονα, υπάρχουν προφανείς προσπάθειες του κράτους και ιδίως του Υπουργείου Οικονομικώνγια τον έλεγχο και τον συντονισμό της δημοσιονομικής διαχείρισης των δήμων, όπως καταδείχθηκε παραπάνω.
191. Το Υπουργείο Οικονομικών, στην γραπτή απάντησή του προς τους εισηγητές, επισήμανε ότι το ισοζύγιο των ΟΤΑ βελτιώθηκε σημαντικά τα τελευταία χρόνια. Αυτή η βελτίωση εμφανίζεται στα στοιχεία που δημοσίευσε η ΕΛΣΤΑΤ.
2010
|
2011
|
2012
|
2013
| |
ESA95 Ισοζύγιο ΟΤΑ
|
-569
|
487
|
693
|
770
|
192. Τα μεγάλα πλεονάσματα πρέπει να θεωρηθούν βιώσιμα όπως προβλέπει το Μεσοπρόθεσμο Πρόγραμμα Δημοσιονομικής Στρατηγικής 2015 - 2018
Μεσοπρ. 2015-2018
|
2014
|
2015
|
2016
|
2017
|
2018
|
Δημοσ. Ισοζύγιο
|
784
|
852
|
958
|
941
|
1046
|
193. Ανέφερε ότι λόγω του προγράμματος οικονομικής προσαρμογής, ελήφθησαν διάφορα μέτρα προκειμένου να βελτιωθεί η δημοσιονομική κατάσταση των ΟΤΑ. Κάποια από τα μέτρα αποσκοπούσαν στην βελτίωση των ίδιων εσόδων, όπως η επαύξηση της συμμόρφωσης προς την δημοτική φορολογία με την εισαγωγή του πιστοποιητικού δημοτικής ενημερότητας και την αύξηση άλλων εσόδων με οικονομίες κλιμακας και καλύτερη οργάνωση των μηχανισμών συλλογής, ενώ άλλες αποσκοπούσαν στον εξορθολογισμό των απαλλοτριώσεων γης, την μείωση των θέσεων συμβούλων των αιρετών, την ενιαία μισθολογική κατάσταση προέδρων και διευθυνόντων συμβούλων στις δημοτικές επιχειρήσεις κ.τ.λ.).
194. Επιπλέον, μολονότι τα μέτρα λιτότητας μείσωσαν τους ΚΑΠ, οι ΟΤΑ κατάφεραν να υλοποιήσουν επιτυχώς τις προαναφερεθείσες παρεμβάσεις και να συμβάλουν στην οικονομική προσπάθεια της χώρας, κυρίως με την διατήρηση των ίδιων εσόδων (δικαιωμάτων και τελών, φόρων κ.τ.λ.) σε υψηλά επίπεδα παρά την οικονομική ύφεση και τον περαιτέρω εξορθολογισμό του λειτουργικού κόστους. Πρέπει να σημειωθεί ότι ένας παράγονας - κλειδί για την επίτευξη θετικού ισοζυγίου το 2013 ήταν η χρηματοδότηση από τον κρατικό προϋπολογισμό για να πληρωθούν από μαρκού εκκρεμείς υποχρεώσεις από το ειδικό κονδύλιο του προγράμματος συμψηφισμού οφειλών.
195. Το Πρόγραμμα 2015 - 2018 ορίζει ότι "το δημοσιονομικό αποτέλεσμα βελτιώθηκε το 2013 σε σχέση με το 2012 και οι πιο σημαντικοί όλοι είναι η διατήρηση των ίδιων εσόδων σε υψηλά επόπεδα παρά την οικονομική ύφεση και ο περαιτέρω εξορθολογισμός του λειτουργικού κόστους που μειώθηκε περίπου κατά 12% σε σύγκριση με το 2012. Κρίσιμος παράγοντας για την επίτευξη θετικού ισοζυγίου του 2013 ήταν η χρηματοδότηση (περί τα 933 εκ. ευρώ για το 2012-2013) από ειδικό κονδύλιο του κρατικού προϋπολλογισμού των του προγράμματος συμψηφισμού οφειλών του 2011”.68
196. Πάντως οι εισηγητές δεν θεωρούν ότι το άρθρο 9 παρ. 1 εφαρμόζεται στην Ελλάδα: επί του παρόντος οι ΟΤΑ δεν αποφασίζουν για τους επακρείς οικονομικούς πόρους τους τους οποίους θα πρέπει να κατανέμουν ελευθέρως. Στην πράξη, η λήψη των αποφάσεων και ιδίως η εφαρμογή πολιτικών συνήθως βασίζεται σε πόρους που ελέγχονται από το κράτος και όχι από τους ΟΤΑ.
197. Ως προς το άρθρο 9 παρ. 2 του Χάρτη, η αρχή της επαρκούς σχέσης οικονομικών πόρων και αρμοδιοτήτων των ΟΤΑ έχει παραβιαστεί καθώς έχουν μεταφερθεί διάφορες πρόσθετες αρμοδιότητες στους δήμους χωρίς τους αντίστοιχους πόρους, όπως ήδη έχει αναγνωρίσει το ανώτατο διοικητικό δικαστήριο σε πολλές υποθέσεις.69
198. H παράγραφος 3 του άρθρου 9 του Χάρτη επιβάλλει μια αναλογία των τοπικών εσόδων να προέρχονται από τοπική φορολογία και οι ΟΤΑ πρέπει να μπορούν να καθορίζουν το εφαρμοζόμενο ποσοστό. Η παρ. 4 ορίζει την αρχή της δημοσιονομικής εξισορρόπησης. Η παρ. 6 προβλέπει την αναγκαιότητα της κατάλληλης διαβούλευσης, η παρ. 7 περιορίζει τα ειδικά κονδύλια προς τους ΟΤΑ και η παρ. 8 προβλέπει πρόσβαση στην εθνική αγορά κεφαλαίων για τους ΟΤΑ.
199. Ως προς αυτά τα ζητήματα, οι εισηγητές παρατηρούν, σύμφωνα με τα δεδομένα που τους δόθηκαν από τις γραπτές απαντήσεις του Υπουργείου Οικονομικών (όπου παραπέμπονται τα στοιχεία που έχουν δημοσιευθεί από την ΕΛΣΤΑΤ για το 2013) ότι η δομή των εσόδων των ΟΤΑ είναι η εξης:
· Κονδύλια από τον Τακτικό Προϋπολογισμό : 45% των συνολικών εσόδων
· Κονδύλια από το Πρόγραμμα Επενδύσεων: 11 % των συνολικών εσόδων
· Άλλα έσοδα: 34% των συνολικών εσόδων (από τα τα οποία (α) έσοδα από ανταποδοτικά τέλη και δικαιώματα: 15%, (β) έσοδα από φόρους, δικαιώματα, υπηρεσίες: 7%, (γ) άλλα ίδια έσοδα 6%, (δ) έσοδα από προηγούμενα έτη 6%).
· Έσοδα που συλλέγονται εις το όνομα τρίτων : 10% των συνολικών εσόδων
200. Η δομή των εξόδων των ΟΤΑ είναι η εξής:
· Μισθοί προσωπικού: 25% των συνολικών εξόδων
· Προνόμια κοινωνικής πρόνοιας: 12% των συνολικών εξόδων
· Τόκοι: 1% των συνολικών εξόδων
· Έξοδα προγράμματος επενδύσεων: 17% των συνολικών εξόδων
· Άλλα: 33% των συνολικών εξόδων (από τα οποία (α) πληρωμές προηγούμενων ετών: 5%, (β) μεταφορές σε τρίτα πρόσωπα 10%, (γ) άλλα λειτουργικά έξοδα: 12 %) 70
201. Όπως περιγράφεται ανωτέρω, τα λοιπά έσοδα των ΟΤΑ (εκτός από αυτά του κρατικού προϋπολογισμού) εκπροσωπούν περίπου το 34% των συνολικών εσόδων και διαχωρίζονται σε 4 κύριες κατηγορίες:
α. Έσοδα από ανταποδοτικά τέλη και δικαιώματα: 47% των εσόδων του 2013
β. Έσοδα από φόρους, δικαιώματα, υπηρεσίες: 22% των εσόδων του 2013
γ. Άλλα ίδια έσοδα: 13% των ιδίων εσόδων του 2013
δ. Έσοδα από προηγούμενα έτη: 18% των εσόδων του 2013
Πρέπει να σημειωθεί ότι οι τρεις πρώτες κατηγορίες (α-γ) είναι μεγαλύτερες αν πάρουμε υπόψη τα ποσά που αφορούν τους φόρους, δικαιώματα κ.τ.λ. και αφορούν προηγούμενα έτη και απεικονίζονται ως τέταρτη κατηγορία.
202. Ως προς την ικανότητα των ΟΤΑ να καθορίζουν ανεξάρτητα το περιθώριο των τοπικών φόρων, το Υπουργείο Οικονομικών ορίζει τα εξής:
· Τα ανταποδοτικά τέλη καορίζονται ανάλογα με το κόστος των προσφερόμενων υπηρεσιών. Το ύψος τους εγκρίνεται από το Δημοτικό Συμβούλιο και τον Γ.Γ. της Αποκεντρωμένης Διοίκησης.
· Η επιβολή άλλων τοπικών φόρων προβλέπεται από τον νόμο και δεν έχει διακριτική ευχέρεια ο εκάστοτε ΟΤΑ για τροποποιήσεις.
203. Τέλος, το Υπουργείο Οικονομικών προσδιορίζει το συνολικό οσό των κρατικών πόρων (ΚΑΠ) καθώς και τους ειδικούς πόρους που δίνονται στους ΟΤΑ, λαμβάνοντας υπόψη ειδικούς φόρους (ΦΠΑ, ΕΝΦΙΑ κ.τ.λ.) και ειδικές ανάγκες και περιστάσεις (λ.χ. οικονομική ύφεση, αύξηση υποχρεώσεων). Η ανακατανομή και απόδοση των ανωτέρω ποσών είναι στην ευθύνη του Υπουργού Εσωτερικών και αποφασίζεται στην βάση ποσοτικών και ποιοτικών κριτηρίων όπως ο πληθυσμός, η ανεργεία, η ανάπτυξη κ.τ.λ.
204. Άλλες πληροφορίες για τους πόρους των ΟΤΑ παρέχονται, από μια εντελώς διαφορετική οπτική γωνία, από τον Συνήγορο του Πολίτη. Σύμφωνα με τα στοιχεία του Συνηγόρου, τα πιο συνήθη θέματα αναφορών που αφορούν τον Κύκλο Σχέσεων Κράτους - Πολίτη και σχετίζονται με τον α' βαθμό ΟΤΑ είναι τα οικονομικά προβλήματα που απορρέουν από την επιβολή τοπικής φορολογίας. Επιπρόσθετα, η αδυναμία συλλογής φόρων επηρεάζει την οικονομική αυτοτέλεια των ΟΤΑ και την δυνατότητά τους να εκπληρώσουν τις συμβατικές ή άλλες υποχρεώσεις τους.
205. Σύμφωνα με την εμπειρία του Συνηγόρου του Πολίτη, οι ΟΤΑ δεν έχουν προετοιμαστεί επαρκώς για να επιβάλλουν τοπική φορολόγηση, ή ειδικότερα, δεν είναι σε θέση να εφαρμόσουν μια σύνθετη και - σε πολλές περιπτώσεις - ξεπερασμένη νομοθεσία.
206. Άλλο σημαντικό πρόβλημα είναι η αδυναμία των ΟΤΑ να εκπληρώσουν τις οικονομικές υποχρεώσεις τους. Οι πολίτες συνήθως υποβάλλουν καταγγελίες επειδή οι δημοτικές αρχές δεν αναγνωρίζουν τα χρέη των προκατόχων τους. Γενικά, οι ΟΤΑ παραλείπουν να εκπληρώνουν τις οικονομικές υποχρεώσεις που απορρέουν είτε από συμβατικούς όρους είτε από νομοθετικές διατάξεις. Οι έγκαιρες πληρωμές αποζημίωσης για την απαλλοτρίωση ιδιωτικών ιδιοκτησιών στο πλαίσιο πολεοδομικών διαδικασιών είναι σπάνιες και πολλοί πολίτες ζητούν την διαμεσολάβηση του Συνηγόρου του Πολίτη.
207. Ενόψει αυτού του περιβάλλοντος, οι εισηγητές είναι σε πλήρη επίγνωση της οικονομικής κρίσης και των διεθνών υποχρεώσεων στις οποίες οι Ελληνικές αρχές πρέπει να συμμορφωθούν. Ως σημαντικοί παράγοντες της χώρας, οι ΟΤΑ πρέπει να συμβάλλουν στην διαδικασία της σταθεροποίησης.
208. Πάντως οι εισηγητές πιστέυουν ότι ο οικονομικός και δημοσιονομικός συναγερμός δεν μπορεί να καθιστά λιγότερο δεσμευτικό τον Χάρτη. Έτσι, επιβεβαιώνουν, λαμβάνοντας υπόψη την Σύσταση 247 (2008) ότι η χρηματοδότηση των ΟΤΑ παραμένει ανεπαρκής καθώς βασίζεται αποκλειστικά σχεδόν σε κρατική επιχορήγηση.
209. Η εξέλιξη του δημοσιονομικού συστήματος προς μια μεγαλύτερη ποικιλία πηγών για τα έσοδα των ΟΤΑ, όπως ορίζεται στο άρθρο 9 παρ. 4 με την δημιουργία των θεμελίων μεγαλύτερης δημοσιονομικής αυτονομίας με την είσπραξη τοπικών εσόδων (τέλη, δικαιώματα, δάνεια και άμεση φορολογία) εξακολουεί να λείπει.
210. Η ανάγκη της αναθεώρησης του συστήματος της χρηματοδότησης των ΟΤΑ, σε συμφωνία με το άρθρο 9 (παρ. 1 και 2) του Χάρτη, στο πλαίσιο της ανάθεσης αρμοδιοτήτων στις τοπικές αρχές, για μια μεγαλύτερη συμβολής των ΟΤΑ σε σχέση με το ΑΕΠ και τα συνολικά κρατικά έξοδα είναι ακόμη υπαρκτή.
211. Οι εισηγητές πιστεύουν ότι μια πραγματική τοπική δημοκρατία χρειάζεται μια ισχυρή τοπική και περιφερειακή διακυβέρνηση που θα βασίζεται περισσότερο σε ίδιους πόρους και θα έχει την ευχέρεια να αποφασίζει για την διάθεσή τους. Κατά την διάρκεια της επίσκεψης παρακολούθησης, οι εισηγητές διαπίστωσαν μια ευρεία συναίνεση στην δυνατότητα μεταφοράς της επιβολής του φόρου ακινήτων σε δήμους και περιφέρειες που έτσι θα γίνουν λιγότερο εξαρτώμενοι απο τα κρατικά κονδύλια, βελτιώνοντας το επίπεδο συλλογής φόρων και αυξάνοντας την λογοδοσία τους απέναντι στους πολίτες. Έτσι οι εισηγητές καλούν τις Ελληνικές αρχές να σκεφτούν σοβαρά την δυνατότητα αυτή, η οποία ήδη ισχύει σε πολλές χώρες του Συμβουλίου της Ευρώπης και έχει μια βαθιά ριζωμένη ιστορία στην δυνατή και αποτελεσματική τοπική αυτοδιοίκηση.
4.8 Άρθρο 10 - Το δικαίωμα συνεταιρισμού των ΟΤΑ
"ΑΡΘΡΟ 10 - Το δικαίωμα συνεταιρισμού των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης
1. Οι Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης έχουν το δικαίωμα, κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων τους, να συνεργάζονται και, στα πλαίσια του νόμου, να συνεταιρίζονται με άλλους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης για την πραγματοποίηση έργων κοινού ενδιαφέροντος.
2. Το δικαίωμα των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης να προσχωρούν σε μία ένωση για την προσπάθεια και την προώθηση των κοινών συμφερόντων τους και το δικαίωμα να προσχωρούν σε μια διεθνή ένωση Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης πρέπει να αναγνωρίζονται από κάθε Κράτος.
3. Οι Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης μπορούν υπό τις υπό του νόμου ενδεχομένως προβλεπόμενες προϋποθέσεις να συνεργάζονται με Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης άλλων κρατών. "
212. Σε σχέση με το άρθρο 10 παρ. 1 του Χάρτη, σημειώνεται ότι το άρθρο 102 παρ. 3 του Συντάγματος ορίζει, μετά την αναθεώρηση του 2001, " Με νόμο μπορεί να προβλέπονται για την εκτέλεση έργων ή την παροχή υπηρεσιών ή την άσκηση αρμοδιοτήτων των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης αναγκαστικοί ή εκούσιοι σύνδεσμοι οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης που διοικούνται από αιρετά όργανα." Η συνεργασία μεταξύ διαφορετικών επιπέδων τοπικής αυτοδιοίκησης (δημοτικής και περιφερειακής) όπως επίσης και η διαδημοτική συνεργασία ρυθμίζεται και ενθαρρύνεται από το νόμο.
213. Η συνεργασία που αφορά τους δύο βαθμούς αυτοδιοίκησης σήμερα προβλέπεται ρητά από τον νόμο, ο οποίος προβλέπει την εθελοντική δημιουργία "διαβαθμιδικών συνδέσμων" (άρθρο 105 Καλλικράτη) που αφορά δημόσια έργα, παροχή υπηρεσιών και εκπλήρωση συγκεκριμένων αρμοδιοτήτων ή υλοποίηση προγραμμάτων ανάπτυξης. Ειδικά εντός της Περιφέρειας Αττικής προβλέπεται ένας υποχρεωτικός διαβαθμιδικός σύνδεσμος, για την διαχείριση αποβλήτων, ενώ στην υπόλοιπη χώρα, οι υποχρεωτικοί ειδικοί διαδημοτικοί σύνδεσμοι σε κάθε περιφέρεια χειρίζονται το ζήτημα της διαχείρισης αποβλήτων.
214. Διαδημοτικοί σύνδεσμοι μπορούν επίσης να δημιουργηθούν σε μια εθελοντική βάση, για να χειριστούν υποθέσεις δημόσιων έργων, παροχής υπηρεσιών, εκπλήρωσης συγκεκριμένων αρμοδιοτήτων ή υλοποίηση προγραμμάτων ανάπτυξης. Ο νόμος περαιτέρω προσφέφει ένα ευρύ πλαίσιο δυνατοτήτων σύναψης συμβάσεων και δημιουργίας δικτύων μεταξύ δήμων και περιφερειών. Οι δήμοι ή/και οι περιφέρειες μπορούν να γίνουν μέρος μιας σύμβασης διαδημοτικής ή διαβαθμιδικής συνερφασίας, ενώ το ένα μέρος μπορεί να παρέχει υποστήριξη στο άλλο μέρος και/ή να εκπληρώνει κάποιες από τις αρμοδιότητές του (άρθρο 99 Καλλικράτη). Ιδιαίτερα κοινές είναι και οι λεγόμενες προγραμματικές συμβάσεις (άρθρο 100) που αφορούν συγκεκριμένα σχέδια (λ.χ. προγράμματα ανάπτυξης, κατασκευών κλπ) όπου μπορούν να συμμετέχουν όχι μόνο ΟΤΑ αλλά και άλλες δημόσιες αρχές (και Πανεπιστήμια) καθώς δημόσια νομικά πρόσωπα (δημόσιες επιχειρήσεις κ.τ.λ.).
215. Τέλος, οι δήμοι και οι κοινότητες μπορούν επίσης να γίνουν μέλη σε πιο χαλαρά συνεργατικά σχήματα, όπως τα δίκτυα (άρθρα 101,202,203 του Καλλικράτη) για την επιδίωξη στόχων δημοσίου συμφέροντος (συμπεριλαμβανομένων και των δικτύων με αλλοδαπούς ΟΤΑ).
216. Ένας ιδιαίτερα σημαντικός ρόλος διαδραματίζεται από τους πλήρως ανανεωμένους συνδέσμους τοπικών αρχών: η Κεντρική Ένωση Δήμων Ελλάδας (ΚΕΔΕ), οι Περιφερειακές Ενώσεις Δήμων (ΠΕΔ) επίσης και, για τις περιφέρειες, η Ένωση Περιφερειών Ελλάδας, (βλ. Ν.3852/2010, άρθρο 282 και προεδρικό διάταγμα 75/2011), μολονότι όπως έχει προαναφερθεί, δεν υπάρχει ένα επαρκές θεσμικό πλαίσιο για διαβούλευση αυτών των ενώσεων με βάσει το ισχύον νομικό πλαίσιο.
217. Όσον αφορά το άρθρο 10 παρ. 3 του Χάρτη, οι ΟΤΑ α' και β' βαθμού μπορούν να ιδρύουν διεθνείς και ευρωπαϊκές συνεργασίες σύμφωνα με το διεθνές, το ευρωπαϊκό και το εθνικό δίκαιο, στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων τους και σύμφωνα με τις διεθνείς υποχρεώσεις της χώρας ως εξής: α) οι δήμοι και οι περιφέρειες συνεργάζονται με αλλοδαπές αρχές, σε ευρωπαϊκό και διεθνές επίπεδο, προκειμένου να διευκολύνουν και να προωθήσουν την διεθνή, διαπεριφερειακή, διασυνοριακή και εδαφική συνεργασία και να συμμετέχουν σε προγράμματα, δράσεις και πρωτοβουλιες των ευρωπαϊκών (ΕΕ κ.τ.λ.), διεθνών και περιφερειακών οργανισμών (Συμβούλιο της Ευρώπης κλπ). β) οι δήμοι μπορούν να συμμετέχουν σε προγράμματα διδυμοποίησης με άλλες πόλεις, προκειμένου να προωθούν τις οικονομικές, πολιτισμικές, εκπαιδευτικές και κοινωνικές σχέσεις και να χτίζουν και να αναπτύσσουν στενές και φιλικές σχέσεις. γ) δήμοι, περιφέρειες και Αποκεντρωμένες Διοικήσεις μπορούν να συμμετέχουν σε μια Ευρωπαϊκή Ομάδα Εδαφικής Συνεργασίας προκειμένου να διευκολύνουν και να προωθήσουν την διασυνοριακή, διεθνή ή και διαπεριφερειακή συνεργασία με τον αποκλειστικό σκοπό της ενδυνάμωσης της οικονομικής και κοινωνικής συνοχής. Μια Ευρωπαϊκή Ομάδα Εδαφικής Συνεργασίας με έδρα στην Ελλάδα είναι μια αστική μη κερδοσκοπική εταιρία. δ) δήμοι μπορούν να οργανώνουν πολιτισμικά, καλλιτεχνικά και αθλητικά γεγονότα και ανταλλαγές αποστολών. ε) περιφέρειες μπορούν να συνεργάζονται με αντίστοιχους ΟΤΑ και άλλες αλλοδαπές οργανώσεις.
218. Συμπερασματικά, οι εισηγητές εκτιμούν ως θετική την πολυπλοκότητα των δυνατοτήτων που προβλέπει ο νόμος. Λαμβάνοντας επίσης υπόψη ότι δεν υπάρχουν παρατηρήσεις ή παράπονα επ' αυτού από τους συνομιλητές μας κατά την διάρκεια των συναντήσεων, οι εισηγητές θεωρούν ότι το άρθρο 10 παρ. 1 και 3 του Χάρτη τηρείται πλήρως στην Ελλάδα. Σημειώνεται ότι η Ελλάδα δεν δεσμεύεται από το άρθρο 10 παρ. 2.
219. Ωστόσο, οι εισηγητές σημειώνουν ότι η Ελλάδα δεν έχει ακόμη υπογράψει την Ευρωπαϊκή Σύμβαση Πλαίσιο για την Διασυνοριακή Συνεργασία ανάμεσα σε Εδαφικές Κοινότητες ή Αρχές όσον αφορά τις Ομάδες Διαπεριφερειακής Συνεργασίας (Συμβάσεις αρ. 206).
4.9 Άρθρο 11 – Νομική προστασία της τοπικής αυτοδιοίκησης
Άρθρο 11 - Νομική προστασία της τοπικής αυτοδιοίκησης
Οι Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης πρέπει να έχουν δικαίωμα δικαστικής προσφυγής, ώστε να εξασφαλίζουν την ελεύθερη άσκηση των αρμοδιοτήτων τους και την τήρηση των αρχών τοπικής αυτονομίας που είναι καθιερωμένες στο Σύνταγμα ή την εσωτερική νομοθεσία.
220. Όσον αφορά την προστασία της τοπικής αυτοδιοίκησης, ως νομικά πρόσωπα δημοσίου διαίου, οι ΟΤΑ έχουν όλα τα ουσιαστικά και διαδικαστικά δικαιώματα που αφορούν τα νπδδ, ενώ περαιτέρω μπορούν να χρησιμοποιήσουν και θεμελιώδη δικαιώματα που εφαρμόζονται στα νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου, όταν θίγονται τα ιδιωτικά περιουσιακά δικαιώματά τους.
221. Ωστόσο, οι εισηγητές θέλουν να επισημάνουν ότι στην Ελλάδα δεν υπάρχει Συνταγματικό Δικαστήριο και ιδίως δεν προβλέπεται ένα ειδικό ένδικο βοήθημα για τους ΟΤΑ. Η έλλειψη αυτών των ενδίκων μέσων μπορεί να επιφέρει την απισχνανση της συνταγματικής και νομικής προστασίας της τοπικής αυτοδιοίκησης, στο μέτρο που αφορά την νομοθεσία.
222. Για τις εκτελεστές πράξεις, το άρθρο 95 παρ. 1 (α) του Συντάγματος εισάγει την άμεση και κεντρική δικαιοδοσία του Συμβουλίου της Επικρατείας, για την ακύρωση κατόπιν αιτήσεως των εκτελεστών διοικητικών πράξεων λόγω υπέρβασης εξουσίας ή παραβίασης νόμου. Οι δήμοι και οι περιφέρειες μπορούν να προσβάλλουν διοικητικές πράξεις που παραβιάζουν την διοικητική και δημοσιονομική τους αυτονομία. Το τρίτο τμήμα του ΣτΕ έχει δικαιοδοσία να εκδικάζει αυτές τις αιτήσεις. Εάν το τμήμα κρίνει αντισυνταγματική μια διάταξη, είναι υποχρεωμένο να παραπέμψει την υπόθεση στην Ολομέλεια.
223. Ως προς την νομοθεσία, υπάρχει ένα σύστημα διάχυτου δικαστικού ελέγχου. Το ζήτημα της συνταγματικότητας μπορεί να κριθεί από κάθε δικαστήριο και οι ΟΤΑ μπορούν να θέσουν ζητήματα του συνταγματικού ή νομικού καθεστώτος τους οποτεδήποτε προσφεύγουν εναντίον κρατικώναποφάσεων (π.χ. αποφάσεων των εποπτικών κρατικών αρχών, του Ελεγκτικού Συνεδρίου ή εάν προσφύγουν εναντίον δικαστικών αποφάσεων σε ανώτερα δικαστήρια). Παρά το διάχυτο σύστημα, πολλοί παράγοντες - η διαθεσιμότητα των νομικών προσφυγών εναντίον δικαστικών αποφάσεων, η πάγια πρακτική των κατώτερων δικαστηρίων που ακολουθούν την νομολογία των ανώτερων, η δυνατότητα άμεσης προσφυγής εναντίον των εκτελεστών πράξεων ενώπιον του ΣτΕ- έχει δημιουργήσει μια de facto κεντροποίηση του δικαστικού ελέγχου, στα χέρια του ΣτΕ (τουλάχιστον όσον αφορά τις διοικητικές υποθέσεις. Για τις αστικές και ποινικές υποθέσεις η τάση είναι υπέρ των αποφάσεων τυο Αρείου Πάγου. Όταν οι ερμηνείες τους αποκλίνουν, υπάγονται σε ένα Ανώτατο Ειδικό Δικαστήριο, σύμφωνα με το άρθρο 100 παρ. 1 (ε) του Συντάγματος).
224. Οι νομοθετικές πράξεις που περιλαμβάνουν ατομικά μέτρα - και που δεν χρειάζονται περαιτέρω εκτελεστές πράξεις για την εφαρμογή τους - δεν μπορούν να προσβληθούν στα δικαστήρια ξεφεύγοντας έτσι από τον άμεσο και διάχυτο δικαστικό έλεγχο .71 Το Συμβούλιο της Επικρατείας έχει νομολογήσει ότι οι νομοθετικές διατάξεις που περιέχουν κανόνες ατομικής φύσης όταν ξεφεύγουν τον άμεσο δικαστικό έλεγχο είναι συνταγματικώς επιτρεπτές μόνο σε εξαιρετικές περιπτώσεις και υπόκεινται πάντοτε σε δικαστική διερεύνηση.72 Ωστόσο, πολλές μεταρρυθμίσεις περί ΟΤΑ έχουν εισαχθεί με νομοθετήματα που περιλαμβάνουν εξουθενωτικά λεπτομερείς διατάξεις 73 κι έτσι αποκλείνουν κάθε περαιτέρω κανονιστική ρύθμιση. Γι' αυτό δεν μπορούν να προσβληθούν ούτε ευθέως, ούτε εμμέσως (με την προσβολή των εκτελεστικών πράξεών τους) από τις τοπικές αρχές.74
225. Υπό το φως των προαναφερθένων, οι εισηγητές θεωρούν ότι η έλλειψη μηχανισμού για άμεση προσβολή της συνταγματικότητας των νομοθετικών πράξεων στο Ελληνικό σύστημα δικαστικού ελέγχου αποτελεί ένα ουσιώδες κενό ως προς την νομική προστασία της τοπικής αυτοδιοίκησης.
4.10 Άρθρο 12: Υποχρεώσεις και επιφυλάξεις τυχόν διατυπωθείσες από τα κράτη
Άρθρο 12 - Υποχρεώσεις
1 Κάθε κράτος αναλα,μβάνει την υποχρέωση να δεσμευτεί τουλάχιστον από 12 παραγράφους από το μέρος Ι του Χάρτη και τουλάχιστον δέκα εκ των οποίων επιλέγονται ανάμεσα στις ακόλουθες:
– Άρθρο 2,
– Άρθρο 3, παρ 1 και 2,
– Άρθρο 4, παρ 1, 2 και 4,
– Άρθρο 5,
– Άρθρο 7, παρ 1,
– Άρθρο 8, παρ 2,
– Άρθρο 9, παρ 1, 2 and 3,
– Άρθρο 10, παρ 1,
– Άρθρο 11.
2 Κάθε Συμβαλλόμενο κράτος, κατά την κατάθεση της πράξης επικύρωσης, αποδοχής ή έγκρισης κοινοποιεί στον Γενικό Γραμματέα του Συμβουλίου της Ευρώπης τις παραγράφους που επέλεξε σύμφωνα με τις διατάξεις της παρ. 1 του παρόντος άρθρου.
3 Κάθε Συμβαλλόμενο κράτος μπορεί, σε επόμενο χρόνο, να κοινοποιήσει στον Γενικό Γραμματέα ότι θεωρεί εαυτό δεσμευόμενο από τις παραγράφους αυτού του Χάρτη που δεν έχουν γίνει ακόμη αποδεκτές κατά τους όρους της παρ. 1του παρόντος άρθρου. Τέτοιες υποχρεώσεις στη συνέχεια θεωρούνται ενιαίο σύνολο με την επικύρωση, αποδοχή ή έγκριση του Μέρους που κοινοποιεί και έχουν την ίδια νομική ισχύ από την πρώτη μέρα του επόμενου μήνα της παρέλευσης περιόδου τριώνμηνών μετά την ημερομηνία της λήψης της κοινοποίησης από τον Γενικό Γραμματέα.
226. Όπως σημειώνεται ανωτέρω σε πολλες παραγράφους, το έγγραφο της επικύρωσης του Χάρτη από την Ελλάδα κατατέθηκε στις 6 Σεπτεμβρίου 1989. Ο Χάρτης τέθηκε σε ισχύ σε αυτή την χώρα την 1η Ιανουαρίου 1990. Βάσει του άρθρου 12 παρ 2 του Χάρτη, η Ελλάδα διακήρυξε ότι δεν δεσμεύεται από τα άρθρα:
- Άρθρο 5
- Άρθρο 7, παρ 2,
- Άρθρο 8, παρ 2,
- Άρθρο 10, παρ 2 του Χάρτη.
227. Περαιτέρω, ενώ μια ρητή δήλωση σύμφωνα με το Άρθρο 13 το Χάρτη δεν περιλαμβάνεται στο έγγραφο επικύρωσης, όπως αναφέρθηκε παραπάνω, το άρθρο 2 του Ν.1850/1989 ορίζει ότι η εφαρμογή του Χάρτη περιοριζεται στους ΟΤΑ α΄βαθμού.
228. Στις έγγραφες απαντήσεις προς τις ερωτήσεις των εισηγητών, το Υπουργείο Εσωτερικών ενημέρωσε τους ειγησητές ότι δεν είναι εφικτό επί του παρόντος να κυρωθούν όλες οι προαναφερθείσες διατάξεις. Η μόνη διάταξη της οποίας η επιφύλαξη μπορεί να αρθεί, σύμφωνα με την αρμόδια Διεύθυνση του Υπουργείου Εσωτερικών, θα μπορούσε να είναι του Άρθρου 8 παρ. 2, ως προς τονέλεγχος που περιορίζεται αυστηρά στην νομιμότητα και όχι την σκοπιμότητα και ασκείται επί των πράξεων των ΟΤΑ.
229. Όσον αφορά τις λοιπές διατάξεις, το Υπουργείο Εσωτερικών ανέφερε ότι:
"-Άρθρο 5. Κάθε μεταβολή των διοικητικών ορίων ενός δήμου λαμβάνει χώρα υπό συγκεκριμένους όρου που προβλέπονται στα άρθρα 2-5 του Ν.3463/2006 (Κώδικας Δήμων και Κοινοτήτων), άρθρα 10-13 του ίδιου νόμου και άρθρο 5 (επανακαθορισμός ορίων των δημοτικών κοινοτήτων σε δήμους άνω των 100000 κατοίκων, μεταφορά τοπικής κοινότητας σε γειτονικό δήμο) και άρθρο 6 (ίδρυση τοπικής κοινότητας) του Ν.3852/2010 (Καλλικράτης), με διαφορετικές κανονιστικές πράξεις, ανάλογα με την περίπτωση και βάσει γνώμης των εμπλεκόμενων ΟΤΑ. Τοπικό δημοψήφισμα προβλέπεται κατά το άρθρο 216 του Ν.3463/2006, ενώ στην πράξη δεν έχουν γίνει δημοψηφίσματα, καθώς εκκρεμεί η έκδοση προεδρικού διατάγματος που προβλέπει την νομιμότητα και άλλα οργανωτικά θέματα.
- Άρθρο 7 παρ. 2: Ο Ν.3852/2010 (άρθρο 92 όσον αφορά τους δήμους και άρθρο 181 όσον αφορά τις περιφέρειες) και διατάξεις που ρυθμίζουν ειδικά θέματα εμπίπτουν κυρίως στις αρμοδιότητες του Υπουργείου Οικονομικών και Υπουργείου Εργασίας. Μισθός προβλέπέται για τους περιφερειάρχες, τους αντιπεριφερειάρχες, του δημάρχους και αντιδημάρχους, καθώς επίσης αποζημιώσεις προβλέπονται για τους προέδρους των τοπικών και δημοτικών κοινοτήτων. Ωστόσο, αυτοί οι μισθοί ή αποζημιώσεις δεν προβλέπονται για τους δημοτικούς και περιφερειακούς συμβούλους. Για κάθε διαφυγόν κέρδος όσον αφορά τις παρεχόμενες υπηρεσίες, απαιτείται δικαστιή απόφαση [...]
- Άρθρο 10 παρ. 2: η δυνατότητα των δημοτικών αρχών να πάρουν μέρος σε διεθνείς συνεργασίες προβλέπεται από τα άρθρα 219-221 του Ν.3463/2006 και τα άρθρα 99-101 του Καλλικράτη. Τα Άρθρα 202 (δίκτυα) και 203 (διεθνείς συνεργασίες σε περιφερειακό επίπεδο) του ίδιου νόμου προβλέπουν τέτοιες συνεργασίες ειδικά για τις περιφέρειες. Ωστόσο, και στους 2 βαθμούς τοπικής αυτοδιοίκησης, τα δίκτυα ιδρύονται στην Ελλάδα σύμφωνα με τις διατάξεις του Αστικού Κώδικα (υποχρεωτική ίδρυση ως μη κερδοσκοπική εταιρία αστικού δικαίου), ενώ κάθε είδος διεθνούς συνεργασίας υπόκειται στην έγκριση μιας ειδικής δι-υπουργικής επιτροπής σύμφωνα με το Ν.3345/2005. Αυτή η ειδική επιτροπή συγκροτείται με κοινή απόφαση των Υπουργών Εργασίας και Εξωτερικών. Ως προς τα συλλογικά όργανα των 2 βαθμών ΟΤΑ, προβλέπονται αντίστοιχες διεθνείς συνεργασίες επίσης, με τους όρους που αναφέρονται στον Ν.3345/2005 (άρθρο 2 του π.δ. 74/2011 για την Ένωση των Περιφερειών και άρθρο 1 του π.δ. 75/2011 γα τις Περιφερειακές Ενώσεις Δήμων και την Κεντρική Ένωση Δήμων Ελλάδας)."
230. Το Υπουργείο επιβεβαίωσε επίσης ότι "σύμφωνα με την Σύσταση 247 (2008) και την κύρωση του Χάρτη Τοπικής Αυτοδιοίκησης σημειώνουμε ότι κατά το άρθρο 2 του Ν.1850/1989 το πεδίο εφαρμογής του Χάρτη δεν αφορά τον δεύτερο βαθμό ΟΤΑ."
231. Συνεπώς, η παρούσα έκθεση θα συνιστούσε στις Ελληνικές αρχές να εξετάσουν πάλι την δυνατότηα αναθεώρησης κάποιων από τις δηλώσεις που υποβλήθηκαν κατά τον χρόνο της κύρωσης. Για παράδειγμα, δεν θα ήταν σοβαρό πρόβλημα η άρση της δήλωσης που έγινε όσον αφορά τα άρθρα 5 και 8 παρ. 2 του Χάρτη.
232. Επιπλέον, οι εισηγητές συνιστούν στις Ελληνικές αρχές να επεκτείνουν το πεδίο εφαρμογής του Χάρτη στον β΄βαθμό τοπικής αυτοδιοίκησης (περιφέρειες) καθώς μετά την τροποποίηση του Καλλικράτη δεν υπάρχει αμφιβολία για τη φύση τους ως αυτοδιοικητικώναρχών, όπως εξηγούμε παρακάτω.
4.11 Περί της δυνατότητας υπογραφής του Πρόσθετου Πρωτοκόλλου στον Ευρωπαϊκό Χάρτη Τοπικής Αυτοδιοίκησης περί δικαιώματος συμμετοχής στις υποθέσεις της τοπικής αρχής (Ε.Σ. αρ. 207)
234. Οι εισηγητές σημειώνουν ότι το επεξηγηματικό υπόμνημα του Πρόσθετου Πρωτοκόλλου, όσον αφορά το άρθρο 1 παρ. 4.1. ρητώς αναφέρει ότι "σκοπός της παραγράφου είναι να ξεκαθαρίσει ότι το Πρόσθετο Πρωτόκολλο δεν απαγορεύει την αναγνώριση εκλογικών δικαιωμάτων από το Συμβαλλόμενο μέρος σε άλλα πρόσωπα, όπως σε πολίτες που δεν κατοικούν στο έδαφος του ΟΤΑ ή και σε μη πολίτες. Εάν το Συμβαλλόμενο μέρος επιλέξει να αναγνωρίσει αυτό το δικαίωμα, η αναγνώρισή του προϋποθέτει σχετική νομοθεσία. Αυτή η παράγραφος δεν επιβάλλει την αναγνώριση ατομικού εκλογικού δικαιώματος σε μη πολίτες του Συμβαλλόμενου μέρους. Σύμφωνα με τα πρότυπα του Συμβουλίου της Ευρώπης, το θέμα αυτό ρυθμίζεται από το Μέρος Γ της Σύμβασης για την Συμμετοχή των Αλλοδαπών στην Δημόσια Ζωή σε Τοπικό Επίπεδο .”75 (υπογράμμιση δική μας)
235. Κατά συνέπεια, σύμφωνα με τους εισηγητές, οι ανησυχίες της Ελληνικής κυβέρνησης δεν φαίνονται βάσιμες. Λαμβάνοντας υπόψη επίσης τα σημαντικά μέτρα που αποσκοπούν στην ενίσχυση της διαφάνειας και της συμμετοχής των πολιτών στην λήψη των αποφάσεων που περιλανβάνονται στην μεταρρύθμιση του Καλλικράτη (βλ. ανωτ.), οι εισηγητές συνιστούν στην Ελλαδα να υπογράψει το Πρόσθετο Πρωτόκολλο.
5. Περιφερειακή δημοκρατία
236. Μια από τις κεντρικές καινοτομίες του Καλλικράτη είναι η δημιουργία των περιφερειών ως ενδιάμεσου επιπέδου διακυβέρνησης, ανάμεσα στους δήμους και το κράτος. Το καθεστώς των προηγούμενων νομαρχιών ήταν από τα πιο προβληματικά ζητήματα της τοπικής αυτοδιοίκησης στην Ελλάδα, αντικείμενο της Σύστασης 247 (2008). Η σύσταση ζητούσε από τις εθνικές αρχές της Ελλάδας να "διευκρινίσουν την θεσμική φύση [των νομαρχιών] ως ΟΤΑ" και να "λάβουν τα απαραίτητα μέτρα για τον περιορισμό των παραγόντων "εξάρτησης" των νομαρχιών από την κυβέρνηση" .
237. Από αυτή την άποψη, οι εισηγητές σημειώνουν με ικανοποίηση ότι η Ελλάδα συμμορφώθηκε με την σύσταση και ότι, μετά την κατάργηση των νομαρχιών και την ίδρυση των περιφερειών, δεν υπάρχει αμφιβολία, καθώς οι περιφέρειες παρουσιάζουν όλα τα χαρακτηριστικά ενός ΟΤΑ, όπως παρατέθηκε ανωτέρω.
238. Σε κάθε περίπτωση, μετά από αυτό το σημαντικό βήμα, παραμένει ένα σημαντικό ζήτημα για διευκρίνιση που σχετίζεται με την ίδια την ύπαρξη των "περιφερειών" στην Ελλάδα. Το θέμα αυτό δεν αφορά μόνο την συγκεκριμένη χώρα, καθώς είναι σύνηθες στην ευρώπη να υπάρχει ένας "ενδιάμεσος" βαθμός διακυβέρνησης μεταξύ δήμου και κράτους που είναι περισσότερο "τοπικός" παρά "περιφερειακός". Με άλλα λόγια, το ζήτημα είναι εάν ο Καλλικράτης προβλέπει μια "δημοτοποίηση" των περιφερειών - δηλαδή την ίδρυση ενός δεύτερου βαθμού τοπικής αυτοδιοίκησης (με "υπερ-δημοτική" εδαφικότητα και σφαίρα αρμοδιοτήτων) ή εάν ίδρυσε ένα αμιγώς "περιφερειακό επίπεδο διακυβέρνησης".
239. Η απάντηση στο ερώτημα αυτό έχει και πρακτικές συνέπειες, καθώς στην δεύτερη περίπτωση, η διαδικασία παρακολούθησης θα έπρεπε να γίνει με αναφορά στο Πλαίσιο Αναφοράς για την Περιφερειακή Δημοκρατία (εφεξής: το Πλαίσιο Αναφοράς) 76, ενώ στην πρώτη περίπτωση η παρακολούθηση καλύπτεται από τον Χάρτη. Ωστόσο, καθώς, όπως προαναφέρθηκε, κατά το άρθρο 2 του Ν.1850/1989 στην Ελλάδα ο Χάρτης δεν αφορά τον δεύτερο βαθμό αυτοδιοίκησης, οπότε επί του παρόντος δεν αφορά τις περιφέρειες. Συμπερασματικά, εάν θεωρήσουμε τις νέες περιφέρειες ως δεύτερο βαθμό τοπικής αυτοδιοίκησης, η Ελλάδα πρέπει να επεκτείνει το πεδίο εφαρμογής του Χάρτη και στις περιφέρειες. Χωρίς αυτή την επέκταση, υπάρχει ο κίνδυνος οι περιφέρειες να εκφεύγουν της διαδικασίας παρακολούθησης, εκτός αν θεωρήσουμε ότι οι περιφέρειες είναι πραγματικές "περιφέρειες" και, σε αυτή την περίπτωση, εφαρμόζεται το Πλαίσιο Αναφοράς.
240. Στην προσπάθειά μας να απαντήσουμε σε αυτό το ερώτημα, το ήδη αναφερθέν άρθρο 2 του Ν.1850/1989 δεν βοηθά. Πράγματι, όταν συντάχθηκε, δεν υπήρχαν περιφέρειες ως τοπικές αυτοδιοικήσεις και ο σκοπός του ήταν να εξαιρέσει τις πρώτην νομαρχίες από το πεδίο εφαρμογής του Χάρτη. Έτσι, δεν μπορούμε να ερμηνεύσουμε την εξαίρεση των περιφερειών από τον Χάρτη (η οποία επιβεβαιώθηκε από το Υπουργείο Εσωτερικών κατά τη διάρκεια της διαδικασίας παρακολούθησης) ως άρνηση της τοπικής φύσης των περιφερειών.
241. Από την άλλη πλευρά, δεν μπορούμε απλώς να βασιστούμε στην διατύπωση της διάταξης, καθώς, ενώ ο όρος "δήμος" έχει σαφές κι αναγνωρίσιμο νόημα σε όλες τις Ευρωπαϊκές χώρες, ο όρος "περιφέρεια" δεν είναι μια καθολικά οριστική έννοια, αλλά περισσότερο μια απροσδιόριστη έννοια που υπόκειται σε διαφορετικές εθνικές προσλήψεις. Για παράδειγμα, διάφορες χώρες έχουν ξεκάθαρα "περιφέρειες" (με την έννοια του Πλαισίου Αναφοράς), αλλά δεν τις καλούμε "περιφέρειες". Άλλες χώρες έχουν περιφέρειες που δεν μπορούν να νοηθούν ως αληθινές περιφέρειες, αλλά περισσότερο ως δεύτερος βαθμός τοπικής αυτοδιοίκησης.
242. Πράγματι, το Πλαίσιο Αναφοράς περιλαμβάνει μια έννοια για τις περιφέρειες που δεν συμβαδίζει πλήρως με τις ελληνικές περιφέρειες. Από την μία πλευρά, κάποια στοιχεία του ορισμού που προβλέπεται από το Πλαίσιο αναφοράς είναι υπαρκτά: οι περιφέρειες είναι κατά τόπον διοικητικά όργανα διακυβέρνησης, τοποθετημένα μεταξύ των δήμων και του κράτους. Έχουν δικές τους αρμοδιότητες και εξουσίες, δηλαδή σε αυτούς τους τομείς που αναφέρονται από το Πλαίσιο Αναφοράς: περιφερειακή ανάπτυξη, σχεδιασμός χρήσεων γης κ.τ.λ.
243. Από την άλλη πλευρά, υπάρχουν πολλά στοιχεία του ορισμού του Πλαισίου Αναφοράς που δεν συντρέχουν και οδηγούν στην θεώρηση των περιφερειών ως οργανισμών δεύτερου βαθμού τοπικής αυτοδιοίκησης.
244. Πρώτον, το συνταγματικό πλαίσιο είναι ακριβώς το ίδιο για τους δήμους και τις περιφέρειες. Και οι δυο τους θεωρούνται διοικητικά όργανα, ρυθμιζόμενα από το κεφάλαιο 6 (Διοίκηση), τμ΄ξμα 1 (Οργάνωση της Διοίκησης) του Συντάγματος. Το άρθρο 102 αναφέρεται σε ΟΤΑ πρώτου και δεύτερου βαθμού και προβλέπει κοινές διατάξεις και για τους δύο βαθμούς, χωρίς να προβλέπει ειδικές διατάξεις για τις περιφέρειες. Συνεπώς, δεν έχουν ένα ειδικό νομικό καθεστώς και δεν απολαμβάνουν ενός χωριστού συστήματος δημοσιονομικού ελέγχου.
245. Δεύτερον, οι ελληνικές περιφέρειες (όπως και οι δήμοι) δεν έχουν ρυθμιστικές αρμοδιότητες και δεν έχουν την εξουσία της αυτο-οργάνωσης, δεν μπορούν να θεσπίσουν το δικό τους οργανισμό εσωτερικής υπηεσίας και να θεσπίσουν εσωτερικούς κανόνες για την διοίκησή τους, αλλά εντός του πλαισίου που ορίζεται από τους εθνικούς νόμους, οι οποίοι τείνουν να είναι πολύ λεπτομερείς και να καθορίζουν κάθε δευτερεύον λεπτομερειακό ζήτημα διοικητικών ενεργειών.
246. Τρίτον, οι ελληνικές περιφέρειες είναι "νέες", τεχνικές και γραφειοκρατικές εδαφικές υποδιαιρέσεις που ιδρύθηκαν το 1987 προκειμένου να ανταποκριθούν στις οργανωτικές και λειτουργικές προϋποθέσεις των διαρθρωτικών πολιτικών της ΕΕ. Οι ελληνικές περιφέρειες δεν αποτελούν έκφραση ιστορικά ριζωμένων περιφερειακών ταυτοτήτων. Τέτοιες ταυτότητες δεν είναι ιδιαίτερα ισχυρές στην Ελλάδα (με εξαίρεση την Κρήτη), καθώς σε όλη την χώρα οι τοπικές ταυτότητες προφανώς υπερκαλύπτουν τις περιφερειακές. Από αυτές τις ελληνικές περιφέρειες, μόνο λίγες συνδέονται με ιστορικές περιφέρειες (Κρήτη, Ιόνια Νησιά, Θεσσαλία και Ήπειρος).
247. Κατά την άποψη των εισηγητών, υπό το φως των ανωτέρω κρίσεων, οι ελληνικές περιφέρειες δεν μπορούν να θεωρηθούν "περιφέρειες" με την έννοια του Πλαισίου Αναφοράς, αλλά περισσότερο δεύτερος βαθμός τοπικής αυτοδιοίκησης. Η συνέπεια αυτού του συμπεράσματος είναι η σύσταση των εισηγητών προς τις Ελληνικές αρχές να επεκτείνουν το πεδίο εφαρμογής του Χάρτη στον δεύτερο βαθμό τοπικής αυτοδιοίκησης (τις περιφέρειες).
6. Συμπεράσματα
248. Από την τελευταία επίσκεψη παρακολούθησης του 2008, η Ελληνική υπόθεση έχει μεταβληθεί δραματικά. Από την μία πλευρά, σε μια χώρα με ισχυρή παράδοση κεντρικού κράτους, έγινε η πιο σηματνική διοικητική μεταρρύθμιση στην ιστορία της, δηλαδή ο Καλλικράτης (Ν.3852/2010). Με τον νόμο αυτόν ιδρύθηκε για πρώτη φορά ένα πραγματικό σύστημα πρώτου και δεύτερου βαθμού αυτοδιοίκησης. Από την άλλη πλευρά, από το 2010 η Ελλάδα αντιμετωπίζει μια εξαιρετική περίπτωση και δυσκολίες στην προσπάθειά της να ανακτήσει την δημοσιονομική και οικονομική πειθαρχία, να πετύχει την οικονομική ανάκαμψη και την ανταγωνιστικότητα και να μειώσει την ανεργία.
249. Η εφαρμογή της μεταρρύθμισης, πάντως, επηρεάστηκε βαθιά από τις διεθνείς δεσμεύσεις που αποδέχθηκε η Ελληνική κυβέρνηση και γι' αυτό τίθεται σε σοβαρό κίνδυνο η μετάβαση σε ένα πιο αποκεντρωμένο σύστημα.
250. Μολονότι τα μέτρα εξορθολογισμού και λιτότητας ήταν ήδη μέρος της μεταρρύθμισης του Καλλικράτη (οι δημοτικές επιχειρήσεις και άλλα δημοτικά νομικά πρόσωπα μειώθηκαν κατά 80%, νέα συστήματα λογοδοσίας κι ελέγχου ιδρύθκαν, οι υπερχρεωμένοι δήμοι υποχρεώθηκαν να ακολουθήσουν προγράμματα σταθεροποίησης κ.τ.λ.) η τοπική αυτοδιοίκηση έγινε ο στόχος διάφορων μέτρων λιτότητας. Ταυτόχρονα, τα γενικά κρατικά κονδύλια μειώθηκαν περίπου κατά 60%, με το προσωπικό των ΟΤΑ να αποτελεί το μεγαλύτερο μέρος των εργαζομένων του δημόσιου τομέα που πρόκειται να χάσουν την δουλειά τους. Ιδρύθηκε το Παρατηρητήριο Δημοσιονομικής Αυτοτέλειας των ΟΤΑ. Ο εξορθολογισμός των προϋποθέσεων της δομής και λειτουργίας, η μείωση του προσωπικού και η συνέχιση των οικονομικών ελέγχων, σε συνδυασμό με την κατάργηση υπηρεσιών και την επαναφορά αρμοδιοτήτων στο κράτος οδήγησε σε μια σύγκρουση χωρίς προηγούμενο ανάμεσα στους πολιτικούς της αυτοδιοίκησης και τους πολιτικούς της κεντρικής πολιτικής σκηνής. Επιπλέον, οι κρατικές και εποπτικές αρχές εφάρμοσαν αυστηρές πρακτικές απέναντι στην τοπική αυτοδιοίκηση και θεσπίστηκε μια σειρά από εκτενείς νέους κανόνες με περαιτέρω περιορισμούς στις δημοτικές και περιφερειακές αρχές.
251. Περαιτέρω, παρά τις πολλές προσπάθειες αποκέντρωσης, οι παραδόσεις κεντρικού κράτους φαίνεται να κατισχύουν στην Ελλάδα, με έντονες επιρροές από το γεγονός ότι οι τοπικές αρχές θεωρούνται μέρος της εκτελεστικής εξουσίας. Όχι μόνο οι μεγάλες, αλλά και οι μικρότερης σημασίας αποφάσεις συνήθωες λαμβάνονται στο ανώτατο διοικητικό ή πολιτικό επίπεδο. Κάποιες από τις πιο σημαντικές δημόσιες υπηρεσίες, όπως η δημόσια εκπαίδευση, το σύστημα δημόσιας υγείας και η κοινωνική προστασία εξακολουθούν να παραμένουν στον άμεσο έλεγχο της κεντρικής κυβέρνησης. Επιπλέον, η νομοθεσία και οι κανονιστικές πράξεις συνήθως είναι εξαιρετικά λεπτομερείς. Τα πρότυπα που έχουν καθοριστεί πριν από πολλά χρόνια εξακολουθούν να παραμένουν σε ισχύει, έχοντας αναθεωρηθεί μόνο εν μέρη ορισμένες φορές, καθώς ξεπεράστηκαν από τις περιστάσεις, αλλά έτσι εξακολουθεί η πολυπλοκότητα της νομοθεσίας και της δημιουργίας βαριών διαδικασιών.
252. Μπορούν να αναφερθούν πολλά θέματα ανησυχίας που αφορούν άρθρα του Χάρτη που η Ελλάδα έχει αποδεχθεί. Εν μέρει συνδέονται με νομικές και συνταγματικές διατάξεις για την τοική αυτοδιοίκησης και εν μέρει με το πραγματικό πλαίσιο.
253. Πρώτον, πρέπει να σημειώσουμε ότι μια από τις κύριες καινοτομίες του Καλλικράτη ήταν η δημιουργία της περιφέρειας ως "ενδιάμεσου" επίπεδου διακυβέρνησης, ανάμεσα στους δήμους και το κράτος. Το καθεστώς των πρώην νομαρχιών ήταν ένα από τα πιο προβληματικά ζητήματα της τοπικής αυτοδιοίκησης στην Ελλάδα και αντιμετωπίστηκε με την Σύσταση 247 (2008). Η σύσταση ζήτησε από τις εθνικές αρχές στην Ελλάδα να διευκρινίσουν την θεσμική φύση των νομαρχιών ως ΟΤΑ και να λάβουν τα αναγκαία μέτρα για τον περιορισμό των παραγόντων για τους οποίους οι νομαρχίες εξαρτιόνταν από την κυβέρνηση.
254. Ο Καλλικράτης ακολούθησε την σύσταση, αλλά όπως επιχείρησε να καταδείξει η παρούσα έκθεση, οι περιφέρειες στην Ελλάδα δεν μπορούν να θεωρηθούν "περιφέρειες" με την έννοια του Πλαισίου Αναφοράς, αλλά περισσότερο ως β΄βαθμός τοπικης αυτοδιοίκησης. Κατά συνέπεια, ενόψει του συμπεράσματος, οι εισηγητές συνιστούν στις Ελληνικές αρχές να επεκτείνουν την εφαρμογή του Χάρτη και στον β΄βαθμό τοπικής αυτοδιοίκησης (τις περιφέρειες), τροποποιώντας την σχετική νομοθεσία (διότι κατά το άρθρο 2 του Ν.1850/1989 στην Ελλάδα ο Χάρτης δεν καταλαμβάνει και τον β΄βαθμό τοπικής αυτοδιοίκησης).
255. Ως προς τις συνταγματικές διατάξεις, σύμφωνα με την Ελληνική παράδοση του κεντρικού κράτους, η αρχή της τοπικής αυτοδιοίκησης αναφέρεται στο κεφάλαιο 6 του τρίτου μέρους του Συντάγματος, στο κεφάλαιο "Οργάνωση της Διοίκησης". Η τοποθέτηση της αρχής οφείλεται στην βαθιά ριζωμένη στην Ελληνική παράδοση άποψη ότι οι τοπικές αρχές θεωρούνται μέρος της εκτελεστικής εξουσίας. Αυτή η γνώμη, πάντως, δεν είνα πάντα πλήρως συμβατή με την αρχή της τοπικής αυτοδιοίκησης και σε περίπτωση μιας μελλοντικής συνταγματικής αναθεώρησης, θα πρέπει να εξεταστεί η δυνατότητα να περιληφθεί ένα πλήρες κεφάλαιο για την τοπική αυτοδιοίκηση.
256. Σε σύγκριση με τα περισσότερα συντάγματα, ιδίως τα πιο πρόσφατα, η συνταγματική ρύθμιση της τοπικής αυτοδιοίκησης στην Ελλάδα είναι εκτενής και πολύπλοκη. Επιπλέον, μετά την αναθεώρηση του 2001 (άρθρο 102) και του 2008 (άρθρο 101) οι διατάξεις δεν έχουν συνοχή ούτε καλή οργάνωση. Γι' αυτό,η παρατήρηση της Σύστασης του 2008 στην παρ. 5β, σύμφωνα με την οποία το Άρθρο 102 δεν προσδιορίζει τους δύο βαθμούς ΟΤΑ (αδυνατίζοντας τις συνταγματικές εγγυήσεις γι΄αυτούς) παραμένει επίκαιρη.
257. Ένα άλλο ιδιαίτερα προβληματικό ζήτημα είναι η έλλειψη νομοθετικών αρμοδιοτήτων των δήμων, οι οποίοι δεν μπορούν να "ρυθμίζουν" τοπικά ζητήματα. Αυτή η πτυχή είναι μέρος της μακροχρόνιας ελληνικής παράδοσης του κεντρικού κράτους και κατοχυρώνεται και στο Σύνταγμα, το οποίο όσον αφορά την ρύθμιση πολλών ζητημάτων παραπέμπει στην νομοθεσία του Κοινοβουλίου. Αυτό το ιθέμα αφορά όχι μόνο την πλήρη ανάπτυξη της τοπικλης αυτοδιοίκησης, αλλά επίσης και την αποφυγή αλληλεπικαλύψεων των αρμοδιοτήτων: η κρατική αρμοδιότητα σε πολλά θέματα είναι αναγκαία, καθώς πολλές περιοχές αρμοδιότητας δεν μπορούν να μεταφερθούν ούτε να ανατεθούν στις τοπικές αρχές λόγω της διατύπωσης του Συντάγματος και της πάγιας ερμηνείας αυτών των διατάξεών του από το ΣτΕ: και για αυτό το θέμαθα χρειαζόταν να εξεταστούν αλλαγές σε συνταγματικό επίπεδο.
258. Όσον αφορά την προστασία της τοπικής αυτοδιοίκησης, τα ευρήματα των εισηγητών δείχνουν ότι ο Χάρτης δεν παίζει ιδιαίτερα σημαντικό ρόλο στην νομολογία. Αυτό συμβαίνει λόγο του γεγονότος ότι η νομολογία δεν παίζει κανένα σημαντικό ρόλο στην προστασία της ίδιας της τοπικής αυτοδιοίκησης στην Ελλάδα. Οι ίδιες συνταγματικές αρχές παραμένουν απροστάτευτες. Η έλλειψη ενός Συνταγματικού Δικαστηρίου και ένδικου βοηθήματος για την τοπική αυτοδιοίκηση σχετίζεται με αυτό, ιδίως ως προς την νομοθεσία.
259. Μια άλλη πλευρά σημαντικής αδυναμίας, από θεσμική άποψη, είναι η έλλειψη μιας πιο θεσμικής συνεργασίας και διαβούλευσης: είναι πολύ απαραίτητες, καθώς υπάρχουν πολλοί τομείς με εκτεταμένα αλληλεπικαλυπτόμενες αρμοδιότητες.
260. Επίσης άλλες συνταγματικές και νομοθετικές διατάξεις είναι προβληματικές: είναι εξαιρετικά ασαφής ο ρόλος των 7 Αποκεντρωμένων Διοικήσεων που γίνεται σταδιακά πιο αδύναμος, ως συνέπεια της ενίσχυσης των περιφερειών. Αυτές οι Αποκεντρωμένες Διοικήσεις δεν μπορούν να καταργηθούν χωρίς συνταγματική αναθεώρηση, διότι υπάρχουν ορισμένα θέματα που σύμφωνα με το Σύνταγμα δεν μπορούν να μεταφερθούν στους ΟΤΑ. Οι εισηγητές άκουσαν από διαφορετικούς συνομιλητές (τόσο σε εθνικό όσο και σε τοπικό επίπεδο) ότι θα πρέπει να καταργηθούν.
261. Η πραγματική κατάσταση είναι ακόμη πιο προβληματική από την νομική. Από την πλευρά της τοπικής αυτοδιοίκησης, ο αριθμός και η σοβαρότητα των αρμοδιοτητων που επί του παρόντος έχουν οι δήμοι δεν είναι περιορισμένος. Πέραν των προϋφιστάμενων αρμοδιοτήτων, ο Καλλικράτης μετέφερε πολλές νέες αρμοδιότητες στους δήμους. Η βασική ανησυχία είναι η έλλειψη επαρκών οικονομικών και ανθρώπινων πόρων για την καλή εκπλήρωσή τους.
262. Επί του παρόντος οι ελληνικοί δήμοι δεν έχουν την δυνατότητα να προσλάβουν υψηλού επιπέδου προσώπικό με κριτήριο τα προσόντα και σήμερα οι περισσότεροι δήμοι αντιμετωπίζουν μια σοβαρή έλλειψη εξειδικευμένου προσωπικού. Ακόμη και τα πιο απλά μέτρα που θεσπίζει ο νομοθέτης στο πλαίσιο της δοικητικής μεταρρύθμισης, όπως η υποχρεωτική ανάρτηση των αποφάσερων των διαγωνισμών στο Διαδίκτυο, το πρόγραμμα διαφάνειας ή το κεντρικό σύστημα δημοσίων συμβάσεων προέκυψε δύσκολο στην εφαρμογή του σε τοπικό επίπεδο λόγω έλλειψης εκπαιδευμένου προσωπικού για την χρήση νέων τεχνολογιών.
263. Εξαιρετικά λεπτό και προβληματικό στην Ελλάδα είναι το θέμα της δημοσιονομικής αυτοτέλειας των ΟΤΑ. Το θέμα αντιμετωπίστηκε ήδη με την Σύσταση 247 (2008) σύμφωνα με την οποία η χρηματοδότηση των δήμων και κοινοτήτων παραμένει ανεπαρκής. Βασίζεται σχεδόν αποκλειστικά στην κρατική επιχορήγηση. Επιπρόσθετα, ο Καλλικράτης μετέφερε πολλές νέες αρμοδιότητες στους δήμους. Κάποιες από αυτές, λ.χ. για την κοινωνική πολιτική, είναι σημαντικές σε περίοδο οικονομικής κρίσης αλλά χωρίς επαρκείς οικονομικούς πόρους οι δήμοι δεν μπορούν να τις ασκήσουν. Αυτό ισχύει ιδίως για τους δήμους που προέκυψαν από μεγάλες συνενώσεις και έχουν μεγάλη εδαφική κάλυψη.
264. Οι εισηγητές έχουν πλήρη επίγνωση της πρωτοφανούς δημοσιονομικής κρίσης και των διεθνών υποχρεώσεων με τις οποίες οφείλει να συμμορφωθεί η Ελλάδα. Ως σημαντικοί παράγοντες της χώρας, οι ΟΤΑ πρέπει να συμβάλλουν στην διαδικασία προσαρμογής. Ωστόσο, οι εισηγητές πιστεύουν ότι ο οικονομικός και δημοσιονομιός συναγερμός δεν επιφέρει αναστολή της δεσμευτικής φύσης του Χάρτη. Έτσι, πρέπει να επιβεβαιώσουν, όπως και με την Σύσταση 247 (2008) ότι η χρηματοδότηση των ΟΤΑ παραμένει ανεπαρκής καθώς βασίζεται σχεδόν αποκλειστικά σε κρατικά κονδύλια.
265. Η εξέλιξη ενός δημοσιονομικού συστήματος που βασίζεται σε μεγαλύτερη ποικιλία πηγών για τα έσοδα των ΟΤΑ, όπως ορίζει το άρθρο 9 παρ. 4 του Χάρτη, με την δημιουργία θεμελίων για μεγαλύτερη οικονομική αυτοτέλεια με την είσπραξη τοπικών εσόδων (τελών, χρεώσεων, δανείων και άμεσης φορολόγησης) παραμένει ζητούμενο.
266. Η ανάγκη ενεργοποίησης ενός συστήματος τοπικής χρηματοδότησης σύμφωνα με το άρθρο 9 (παρ. 1 και 2) του Χάρτη στο πλαίσιο της ανάθεσης και μεταφοράς αρμοδιοτήτων στους ΟΤΑ με σκοπό μια μεγαλύτερη αναλογία των ΟΤΑ στο ΑΕΠ και στα γενικά δημόσια έξοδα είναι ακόμη επίκαιρη.
267. Στο παρελθόν (όπως παρατηρήθηκε και με την Σύσταση 247 (2008)), ένα από τα πιο αντιφατικά ζητήματα της τοπικής και περιφερειακής δημοκρατίας στην Ελλάδα ήταν ο ρόλος του Γενικού Γραμματέα Αποκεντρωμένης Διοίκησης απέναντι στους ΟΤΑ. Με τον Καλλικράτη έγινε σημαντική πρόοδος, καθώς θεσπίστηκε ένα πλήρως νέο σύστημα εποπτείας της νομιμότητας. Ωστόσο πολλές δυσκολίες εξακολουθούν να υπάρχουν, καθώς η κρατική εποπτεία στους ΟΤΑ είναι ακόμη εκτεταμένη: η έλλειψη πλήρους εφαρμογής του νέου συστήματος ελέγχου νομιμότητας, οι εκτεταμένη διάρκεια και γραφειοκρατικοποίηση των διαδικασιών, η τάση να γίνεται ο έλεγχος νομιμότητας έλεγχος σκοπιμότητας. Εξαιρετικά λεπτός είναι ο ρόλος του Παρατηρητηρίου, δεδομένων των κινδύνων που ο έλεγχος συνγέπαγεται ως προς την μη τήρηση της αναλογίας προς την σημασία του δημοσίου συμφέροντος που καλείται να προστατεύσει και την υποβάθμιση της οικονομικής αυτοτέλειας και ιδίως της ελευθερίας των ΟΤΑ να καθορίζουν τις προτεραιότητες τους.
268. Η Ελλάδα είναι μια χώρα με μεγάλη ποικιλότητα γεωγραφικών όρων, ιδίως λόγω της ύπαρξης βουνών και νησιών. Υπάρχουν απομακρισμένες περιοχές της ώρας με πολύ μικρή πυκνότητα πληθυσμού, μεγάλες αποστάσεις και δυσκολίες στις μετακινήσεις, παρά κάποιες διατάξεις του Καλλικράτη, η περισσότερη νομοθεσία ακόμη ακολουθεί τα παραδοσιακά κριτήρια της ομοιομορφίας και λείπει ένα ειδικό καθεστώς για τους νησιωτικούς και ορεινούς δήμους, ιδίως από οικονομικής απόψεως. Αυτή η έλλειψη ειδικού καθεστώτος υποβαθμίζει την ικανότητα των νησιωτικών δήμων να παρέχουν δημόσιες υπηρεσίες στους κατοίκους τους, λόγω του υψηλότερου κόστος και των χρονοβόρων διαδικασιών.
269. Το ίδιο πρόβλημα (η ομοιομορφία της ρύθμισης που δεν λαμβάνει υπόψη την διαφορετικότητα) μπορεί να παρατηρηθεί και για τους μητροπολητικούς δήμους που δεν έχουν ένα ειδικό καθεστώς, ως προς τους θεσμούς, τις αρμοδιότητες, τις χρηματοδοτήσεις και τις σχέσεις με το κράτος. Λαμβάνοντας υπόψη τηνΣύσταση 219 (2007) για το καθεστώς των πρωτευουσών, οι εισηγητές θεωρούν ότι πρέπει να αναγνωριστεί ένα ειδικό καθεστώς για τον Δήμο Αθηναίων. Επιπρόσθετα, συνιστούν την εφαρμογή των ήδη υπαρχουσών διατάξεων για τις Μητροπολιτικές Περιφέρειες και την εισαγωγή ειδικών διατάξεων για μητροπολιτικούς δήμους.
270. Ως προς τις επιφυλάξεις της Ελλάδας κατά την υπογραφή του Χάρτη, με αυτή την έκθεση συνιστούμε στις Ελληνικλες αρχές να επανεξετάσει την δυνατότητα αναθεώρησης κάποιων από τις δηλώσεις που έκανε κατά το χρόνο της κύρωσης. Για παράδειγμα δεν θα δημιουργούσε σοβαρό πρόβλημα η άρση της δήλωσης που έγινε σχετικά με τα άρθρα 5,8 παρ. 2 του Χάρτη.
271. Ως προς το Πρόσθετο Πρωτόκολλο, όσον αφορά τα σημαντικά μέτρα που θέτει ως στόχους για την ενίσχυση της διαφάνειας και της συμμετοχής των πολιτών που περιλαμβάνονται και στον Καλλικράτη, οι εισηγητές συνιστούν στην Ελλάδα να υπογράψει το Πρωτόκολλο.
272. Τέλος, οι εισηγητές επιθυμούν να σημειώσουν ότι η Ελλάδα δεν έχει ακόμη υπογράψει την Ευρωπαϊκή Σύμβαση Πλαίσιο για την Διασυνοριακή συνεργασία μεταξύ Εδαφικών Κοινοτήτων ή Αρχών όσον αφορά τις Ευρωπεριφερειακές Ομάδες Συνεργασίας (Σύμβαση αρ. 206)
Επίσκεψη Παρακολούθησης του Κογκρέσου στην Ελλάδα, Μέρος Ι,
Αθήνα
(16–17 Σεπτεμβρίου 2014)
Αθήνα
(16–17 Σεπτεμβρίου 2014)
Πρόγραμμα
Αποστολή του Κογκρέσου :
Εισηγητές:
Κ. Artur TORRES PEREIRA Εισηγητής ως προς την τοπική δημοκρατία
Τμήμα Τοπικών Αρχών, ΕΛΚ77
Μέλος της Επιτροπής Παρακολούθησης του Κογκρέσου
Πρόεδρος της Δημοτικής Συνέλευσης του Sousel (Πορτογαλία)
Πρόεδρος της Δημοτικής Συνέλευσης του Sousel (Πορτογαλία)
Κα Gudrun MOSLER-TÖRNSTRÖM Εισηγήτρια ως προς την περιφερειακή δημοκρατία
Αντιπρόεδρος του πολιτειακού Κοινοβουλίου του Ζάλτσμπουργκ (Αυστρία)
Γραμματεία Κογκρέσου:
κ. Jean-Philippe BOZOULS Προϊστάμενος του Τμήματος Καταστατικών Δράσεων
Εκτελεστικός Γραμματέας του Τμήματος Τοπικών Αρχών
Κα Stéphanie POIREL Γραμματέας της Επιτροπής Παρακολούθησης του Κογκρέσου
Σύμβουλος:
Καθ. Tania GROPPI μέλος της Ομάδας Ειδικών Εμπειρογνωμόνων
για τον Ευρωπαϊκό Χάρτη Τοπικής Αυτοδιοίκησης
Καθηγήτρια Δημοσίου Δικαίου στην Σχολή Οικονομικών του Πανεπιστημίου της Σιένα (Ιταλία)
Διερμηνείς:
κ. Haris GHINOS , κα Eleonora CAMBAS
:
Τρίτη 16 Σεπτεμβρίου 2014
Αθήνα
|
- Εθνική αποστολή στο Κογκρέσο των Τοπικών και Περιφερειακών Αρχών
Τμήμα Τοπικών Αρχών:
- κα Αλεξάνδρα - Μαρίνα Σωτηριάδου (ΠΑΣΟΚ) , Εκπρόσωπος, Δημοτική Σύμβουλος στο Παρανέστι
- κα Χαρίκλεια Ουσουλτζόγλου (ΠΑΣΟΚ), Εκπρόσωπος, Δήμαρχος Βέροιας
- κος Αντώνιος Γκουντάρας (ΠΑΣΟΚ) , Αναπληρωματικός, Δημαρχος Αγιάς
- κ. Σπυρίδων Τζόκας (ΣΥΡΙΖΑ), Αναπληρωματικός, Δημοτικός Σύμβουλος Καισαριανής
- κ. Σπυρίδων Τζόκας (ΣΥΡΙΖΑ), Αναπληρωματικός, Δημοτικός Σύμβουλος Καισαριανής
Τμήμα Περιφερειών:
- κα Άννα Θεοδώρα Τσάτσου - Παπαδημητρίου (ΠΑΣΟΚ), Αναπληρωματική, Αντιπεριφερειάρχης Περιφέρειας Αττικής
- κος Κωνσταντίνος Αγοραστός (ΝΔ), Αναπληρωματικός, Περιφερειάρχης, Περιφέρειας Θεσσαλίας
- Συνάντηση με Ειδικό
- καθ. Δρ. Νικόλαος Κομνηνός Χλέπας, Ειδικός για τον Ευρωπαϊκό Χάρτη Τοπικής Αυτοδιοίκησης
- Υπουργείο Διοικητικής Μεταρρύθμισης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης
- κ. Κυριάκος Μητσοτάκης, Υπουργός
- Υπουργείο Οικονομικών
- κ. Τ. Ανάστατος, Γενικός Γραμματέας του Υπουργείου
- κ. Εμμανουήλ Μαματζάκης, Γενικός Γραμματέας Δημοσιονομικής Πολιτικής
- κα Παυλίνα Καρασιώτου, Σύμβουλος του Γενικού Γραμματέα
- κ. Ανδρέας Κατσαρός, Οικονομικός Σύμβουλος
- κ. Εμμανουήλ Μαματζάκης, Γενικός Γραμματέας Δημοσιονομικής Πολιτικής
- κα Παυλίνα Καρασιώτου, Σύμβουλος του Γενικού Γραμματέα
- κ. Ανδρέας Κατσαρός, Οικονομικός Σύμβουλος
- Υπουργείο Εσωτερικών
- κ. Γιάννης Φ. Ιωαννίδης, Γενικός Γραμματέας του Υπουργείου
Τετάρτη 17 Σεπτεμβρίου 2014
Αθήνα
|
- Βουλή των Ελλήνων
- κ. Ευάγγελος - Βασίλειος Μεϊμαράκης, Πρόεδρος
- Συμβούλιο της Επικρατείας
- κ. Σωτήριος Ρίζος, Πρόεδρος ΣτΕ
- Ελεγκτικό Συνέδριο
-κ. Ν. Αγγελάρας, Πρόεδρος
-κ. Ν. Αγγελάρας, Πρόεδρος
- Συνάντηση με τον Συμπαραστάτη του Δημότη και της Επιχείρησης Δήμου Αθηναίων
- κ. Βασίλης Σωτηρόπουλος, Συμπαραστάτης του Δημότη και της Επιχείρησης Δήμου Αθηναίων
- Συνήγορος του Πολίτη
- κα Καλλιόπη Σπανού, Συνήγορος του Πολίτη
εκπροσωπούμενη από τον κ. Γιάννη Σαγιά, Βοηθό Συηνήγορο
Πάρος, Νάξος, Λαγκαδάς, Θεσσαλονίκη, Αθήνα
(18–20 Noεμβρίου 2014)
Πρόγραμμα
Αποστολή Κογκρέσου :
Εισηγητές:
κ. Artur TORRES PEREIRA Εισηγητής για την τοπική δημοκρατία
Τμήμα των Τοπικών Αρχών , ΕΛΚ79
Μέλος της Επιτροπής Παρακολούθησης του Κογκρέσου
Πρόεδρος της Δημοτικής Συνέλευσης του Sousel (Πορτογαλία)
κα Gudrun MOSLER-TÖRNSTRÖM Εισηγήτρια για την περιφερειακή δημοκρατία
Αντιπρόεδρος πολιτειακού κοινοβουλίου του Ζάλτσμπουργκ (Αυστρία)
Γραμματία Κογκρέσου:
κ Jean-Philippe BOZOULS επικεφαλής Τμήματος Καταστατικών Δράσεων
Εκτελεστικός Γραμματές Επιτροπής Παρακολούθησης του Κογκρέσου
κα. Stéphanie POIREL γραμματέας της Επιτροπής Παρακολούθησης του Κογκρέσου
Σύμβουλος:
καθ. Tania GROPPI μέλος της ομάδας ανεξάρτητων εμπειρογνωμόνων για τον Ευρωπαϊκό Χάρτη Τοπικής Αυτοδιοίκησης
Καθηγήτρια Δημοσίου Δικαίου της Οικονομικής Σχολής του Πανεπιστημίου της Σιένα (Ιταλία)
Διερμηνείς:
κα Eleonora CAMBAS, κα Evanthia ZISSIMIDES
Τρίτη 18 Νοεμβρίου 2014
Πάρος, Νάξος
|
Συνάντηση με τον Δήμαρχο Πάρου
κ. Μάρκος Κωβαίος, Δήμαρχος Πάρου
Συνάντηση με τον Δήμαρχο Νάξου και Μικρών Κυκλάδων, και τον πρόεδρο της Δημοτικής Κοινότητας
κ. Μανόλης Μαργαρίτης, Δήμαρχος Νάξου και Μικρών Κυκλάδων
κ. Μάκης Μαυρογιάννης, Πρόεδρος της Δημοτικής Κοινότητας
Συνάντηση με το Τμήμα Οικονομικών του Δήμου Νάξου
κ. Ελένη Καμπούρη, Διευθύντρια του Τμήματος Οικονομικών Δήμου Νάξου
Τετάρτη, 19 Νοεμβαρίου 2014
Λαγκαδάς, Θεσσαλονίκη
Συνάντηση με τον Δήμαρχο Λαγκαδά
Συνάντηση με τον Δήμαρχο Λαγκαδά
κ. Ιωάννης Καραγιάννης, Δήμαρχος Λαγκαδά
Συνάντηση με τον Δήμαρχο Θεσσαλονίκης
κ. Γιάννης Μπουράτης, Δήμαρχος Θεσσαλονίκης
Πέμπτη 20 Νοεμβρίου 2014
Aθήνα
|
Συνάντηση με τον Δήμαρχο Αθηναίων
κ. Γιώργος Καμίνης, Δήμαρχος Αθηναίων
Συνάντηση στο Εθνικό Κέντρο Δημόσιας Διοίκησης και Τοπικής Αυτοδιοίκησης (ΕΚΔΔΑ)
κ. Γιάννης Χρυσουλάκης, Πρόεδρος ΕΚΚΔΑ, ομ. καθηγητής
Κοινή συνάντηση με την Κεντρική Ένωση Δήμων Ελλάδας (ΚΕΔΕ) και την Ένωση Περιφερειών Ελλάδας (ΕΝΠΕ) και της Ελληνικής εθνικής αποστολής
κ. Γιώργος Πατούλης , Πρόεδρος ΚΕΔΕ, Δήμαρχος Αμαρουσίου
κ. Κωνσταντίνος Αγοραστός, Πρόεδρος ΕΝΠΕ
Συνάντηση με Ειδικό
Δρ. Κωνσνταντίνος Τσιμαρας, Νομική σχολή Πανεπιστημίου Θράκης, διδάσκων δημοσίου δικαίου
1. Σύμφωνα με την Σύσταση 296 (2010) του Κογκρέσου των Τοπικών και Περιφερειακών Αρχών, η προστασία και προώθηση των ανθρώπινων δικαιωμάτων είναι μια αρμοδιότητα που μοιράζονται όλα τα επίπεδα εξουσίας σε κάθε κράτος μέλος του Συμβουλίου της Ευρώπης. Λόγω της στενής σχέσης μεταξύ των πολιτών και των αιρετών εκπροσώπων τους σε αυτό το επίπεδο, τα δημοτικά και περιφερειακά όργανα βρισκονται σε άριστη θέση για την ανάλυση της κατάστασης των ανθρώπινων δικαιωμάτων, να προσδιορίσουν τα σχετικά προβλήματα που ανακύπτουν και να πάρουν μέτρα για να τα λύσουν.
2. Η Ελλάδα είναι μια αναπτυγμένη χώρα και με μια σταθερή Δυτικού τύπου δημοκρατία, όπως καταγράφεται σε πολλούς δείκτες (βλ. Freedom House Index,81 Δείκτης Ανθρώπινης Ανάπτυξης Ηνωμένων Εθνών ).82 Ωστόσο, στο παρελθόν είχαν επισημανθεί σε διεθνές επίπεδο συχνά κάποια προβλήματα σχετικά με την κατάσταση των ανθρώπινων δικαιωμάτων στην Ελλάδα, κυρίως αυτά που αφορούσαν δικαιώματα μειονοτήτων, μεταναστών, αιτούντων άσυλο, ρατσιστικών διακρίσεων, δικαιώματα των Ρομά και των εργαζομένων.83
3. Στα τελευταία χρόνια εγείρονται νέα ζητήματα, ως συνέπειες της οικονομικής και δημοσιονομικης κρίσης και των μέτρων λιτότητας, Από την μία πλευρά η φτώχεια και η ευπάθεια έχουν αυξηθεί. Η Ελλάδα έχασε περί το 25% του ΑΕΠ της από το 2011 και τα ποσοστά ανεργίας έφτασαν το 27,2% τον Μάιο του 2014, σύμφωνα με τα στοιχεία του ΟΟΣΑ.84 Από την άλλη πλευρά, τα κοινωνικά προγράμματα αντιμετώπισαν σοβαρές περικοπές και εκπτώσεις, γεγονός που οδήγησε σε μείωση της προστασίας των κοινωνικών δικαιωμάτων. Τα δικαιώματα υγείας και εκπαίδευσης έχουν επηρεαστεί σοβαρά με τις περικοπές στους προϋπολογισμούς καθώς και οι κοινωνικές πολιτικές για τους ευπαθείς ανθρώπους (ηλικιωμένους, άτομα με αναπηρίες, μετανάστες.85 Νέα προβλήματα ανέκυψαν επίσης όσον αφορά αστικά δικαιώματα, ιδίως την ελευθερία της πληροφόρησης, ως αποτέλεσμα της οικονομικής κρίσης και του ξεσπάσματος του λαϊκισμού ,86 καθώς και όσον αφορά τις διακρίσεις σε βάρος λιγότερο προνομιούχων ομάδων.87
4. Οι τελευταίες ετήσιες εκθέσεις του Συνηγόρου του Πολίτη αναφέρουν ότι η πρόοδος στον τομέα των ανθρώπινων δικαιωμάτων τα τελευταία χρόνια βρίσκεται σε κίνδυνο ανατροπής από τις ξενοφοβικές και φοβικές συμπεριφορές ενώ η κρίση αφήνει πίσω της αδύναμους - φτωχότερους, άνεργους πολίτες, ανάπηρους και μετανάστες.88
5. Στην Ετήσια Έκθεση του 2013 ο Συνήγορος του Πολίτη υπογράμμισε την συνεχιζόμενη διακριτική μεταχείριση εις βάρος πολιτών που ανήκουν σε ευπαθείς κοινωνικές ομάδες (όπως ανθρώπους καταγωγής Ρομά). Περαιτέρω, υπογράμμισε το μεγάλο φάσμα διακρίσεων σε βάρος των μεταναστών, των αιτούντων άσυλο και των αλλοδαπών χωρίς χαρτιά που ζουν στην Ελλάδα. ο Συνήγορος του Πολίτη στόχευε στην μείωση των κοινωνικών συγκρούσεων που προκάλεσε ένας συνδυασμός κοινωνικού αποκλεισμού και πολιτικών δομικών διακρίσεων και οριζόντιων κοινωνικών εντάσεων. Περαιτέρω, παρατηρείται μακροσκοπικά η απουσία ειδικών πολιτικών και κοινωνικής προστασίας των θιγέντων ομάδων (λ.χ. Ρομά, μεταναστών, αιτούντων άσυλο κ.τ.λ.), καώς και όσων αντιμετωπίζουν προβλήματα που απορρέουν απο την εφαρμογή θετικών μέτρων υποστήριξης.
6. Μια απο τις πρόσφατες ειδικές εκθέσεις που συνέταξε ο Συνήγορος του Πολίτη ήταν "το φαινόμενο της ρατσιστικής βίας στην Ελλάδα και η αντιμετώπισή του". Πιο ειδικά, ο Συνήγορος προτείνει, μεταύ άλλων, σε αυτή την ειδική πρόταση συγκεκριμένα νομοθετικά και επιχειρησιακά μέτρα για την πιο αποτελεσματική λειτουργία των αστυνομικών τμημάτων στην καταπολέμηση της ρατσιστικής βίας: διερεύνηση του πιθανού ρατσιστικού κινήτρου, ασφάλεια και προστασία της νομικής θέσης (λ.χ. ειδική άδεια παραμονής) των θυμάτων και ουσιωδών μαρτύρων, αναθεώρηση της μαζικής αστυνομικής επιχείρησης "Ξένιος Δίας", ειδική εκπαίδευση αστυνομικών, εις βάθος έρευνα των καταγγελιών εναντίον των αστυνομικών ώστε να μην δίνεται η εντύπωση της ανοχής και της συγκάλυψης. Όσον αφορά την αντιμετώπιση του ρατσιστικού φαινομένου στην σχολική κοινότητα, ίδρυση διαδικασιών επίλυσης συγκρούσεων με τη συμμετοχή των μαθητών και γενικά εκπαιδευτικές δραστηριότητες ενημέρωσης και διαμόρφωσης συνείδησης των μαθητών και της σχολικής κοινότητας.
7. Μολονότι τα περισσότερα από τα προβλήματα και οι επικρίσεις δεν συνδέονται με δράσεις ΟΤΑ, οι τοπικές αρχές μπορούν να παίξουν έναν σημαντικό ρόλο στην αντιμετώπιση ή επίλυση μερικών από αυτά. Κατά την διάρκεια των επισκέψεων παρακολούθησης, οι εισηγητές εντόπισαν ένα υψηλό επίπεδο ανησυχίας και συνείδησης των εκπροσώπων της τοπικής αυτοδιοίκησης, όσον αφορά τα ζητήματα των ανθρώπινων δικαιωμάτων και ιδίως των κοινωνικών δικαιωμάτων που θίγονται από την κρίση.
8. Όσον αφορά το θεσμικό υπόβαθρο, σε εθνικό επίπεδο το 1998 ιδρύθηκε ο Συνήγορος του Πολίτη, μια συνταγματικά κατοχυρωμένη ανεξάρτητη αρχή, σύμφωνα με το άρθρο 103 παρ. 9 του Συντάγματος (Ν.2477/1997, τροποποιηθείς από τον Ν.3094/2003). Ο Συνήγορος επιλέγεται από την Διάσκεψη των Προέδρων της Βουλής με ομοφωνία ή αυξημένη πλειοψηφία (4/5) των μελών της.
9. Η αποστολή του Συνηγόρου του Πολίτη είναι να διαμεσολαβεί μεταξύ δημόσιας διοίκησης και πολιτών, προκειμένου να προσταεύσει τα δικαιώματα των πολιτών, να διασφαλίσει την συμμόρφωση με το κράτος δικαίου και να αντιμετωπίσει την κακοδιοίκηση. Ο Συνήγορος επικουρείται από έξι βοηθούς Συνηγόρους.
10. Περαιτέρω, το 2005 ο Συνήγορος του Πολίτη ορίστηκε ως το Ειδικό Όργανο Ισότητας, για την εφαρμογή της αρχής της ίσης μεταχείρισης. Ο Συνήγορος είναι αρμόδια αρχή: α) για την εφαρμογή και προώθηση της αρχής της ίσης μεταχείρισης, ανεξάρτητα από φυλή ή εθνική καταγωγή, θρήσκευμα ή άλλες πεποιθήσεις, αναπηρία, ηλικία ή σεξουαλικό προσανατολισμό στον δημόσιο τομέα, β) για την παρακολούθηση της εφαρμογής της αρχής της ίσης μεταχείρισης μεταξύ ανδρών και γυναικών σε δημόσιο και ιδιωτικό τομέα.
11. Ειδικότερα, ο Συνήγορος έχει αρμοδιότητα για υποθέσεις που αφορούν τις υπηρεσίες: α) του κράτους, β) του α΄και β΄βαθμού τοπικής αυτοδιοίκησης, γ) άλλα δημόσια όργανα, δ) ιδιωτικού δικαίου νομικά πρόσωπα του δημόσιου τομέα, δημόσιες επιχειρήσεις, επιχειρήσεις ΟΤΑ και εταιρίες των οποίων η διοίκηση διορίζεται αμέσως ή εμμέσως από το κράτος με διοικητική πράξη ή ως μέτοχος.
12. Γενικά ο Συνήγορος εξετάσει ατομικές διοικητικές πράξεις ή παραλήψεις, υλικές ενέργειες των δημόσιων αξιωματούχων που παραβιάζουν δικαιώματα ή έννομα συμφέροντα φυσικών ή νομικών προσώπων. Ιδίως ο Συνήγορος εξετάσει υποθέσεις στις οποίες ένα μονοπρόσωπο ή συλλογικό διοικητικό όργανο: ι) με πράξη ή παράλειψη παραβιάζει ένα δικαίωμα ή έννομο συμφέρον που προστατεύεται από το Σύνταγμα και την νομοθεσία, ιι) αρνείται να συμμορφωθεί με υποχρέωση που επιβάλλεται από τελική απόφαση δικαστηρίου, ιιι) αρνείται να συμμορφωθεί με υποχρέωση που επιβάλλεται από τον νόμο ή από ατομική διοικητική πράξη, ιv) διαπράττει ή παραλείπει να πράξει νόμιμη ενέργεια κατά παράβαση των αρχών της ορθής διοικητικής συμπεριφοράς και της διαφάνειας ή με κατάχρηση εξουσίας.
13. Όταν ολοκληρώνεται μια έρευνα, εάν επιβάλλεται από την φύση της υπόθεσης ο Συνήγορος συντάσσει μια έκθεση με τα ευρήματά του που την κοινοποιεί στον αρμόδιο Υπουργό και τις αρχές και διαμεσολαβεί με κάθε πρόσφορο τρόπο για να επιλύσει το πρόβλημα του πολίτη.
14. Στις συστάσεις του προς τις δημόσιες υπηρεσίες, ο Συνήγορος μπορεί να ορίζει προθεσμία εντός τις οποίας οι υπηρεσίες έχουν υποχρέωση να τον ενημερώσουν για τις πράξεις στις οποίες προέβησαν για την εφαρμογή των συστάσεών του ή για τους λόγους για τους οποίους δεν μπορούν να τις αποδεχθούν. Ο Συνήγορος μπορεί να δημοσιοποιήσει την άρνηση της αποδοχής των συστάσεών του εάν κρίνει ότι δεν είναι επαρκώς αιτιολογημένες. Η άρνηση ενός δημοσίου υπαλλήλου ή αξιωματούχου να συνεργαστεί με τον Συνήγορο κατά την διάρκεια μιας έρευνας συνιστά πειθαρχικό παράπτωμα παράβασης καθήκοντος και, για τα μέλη της διοίκησης, λόγο για την αντικατάστασή τους.
15. Εάν στο πλαίσιο μιας έρευνας αποδειχθεί ότι υπήρξε παράνομη συμπεριφορά εκ μέρους δημόσιου υπαλλήλου, αξιωματούχου ή μέλους της διοίκησης, ο Συηνήγορος υποβάλλει την έκθεση στο αρμόδιο όργανο και μπορεί να ζητήσει την κίνηση πειθαρχικών διαδικασιών εναντίον του υπεύθυνου προσώπου ή να προτείνει την λήψη άλλων μέτρων, έαν το υπεύθυνο πρόσωπο δεν υπόκειται σε πειθαρχικό έλεγχο. Εάν υπάρχουν επαρκείς ενδείξεις ότι ένας δημόσιος αξιωματούχος, δημόσιος υπάλληλος ή μέλος της διοίκησης έχει διαπράξει ποινικό αδίκημα ο Συνήγορος αποστέλει την έκθεση και στον αρμόδιο Εισαγγελέα.
16. Τέλος, ο Συνήγορος συντάσσει ετήσια έκθεση και ειδική έκθεση ως όργανο ισότητας εξηγώντας το έργο της Αρχής, παρουσιάζοντας τις πιο σημαντικές υποθέσεις και υποβάλλοντας συστάσεις για την βελτίωση των δημοσίων υπηρεσιών και την θέσπιση των αναγκαίων νομοθετικών μέτρων. Η ετήσια έκθεση του Συνηγόρου υποβάλλεται τον Μάρτιο κάθε έτους στον Πρόεδρο της Βουλής και συζητείται σύμφωνα με τον Κανονισμό της Βουλής και δημοσιεύεται σε ειδική έκδοση του Εθνικού Τυπογραφείου. Ο Συνήγορος μπορεί να υποβάλει στον Πρωθυπουργό και τον Πρόεδρο της Βουλής ειδικές εκθέσεις κατά την διάρκεια κάθε έτους, οι οποίες κοινοποιούνται στον αρμόδιο υπουργό σε κάθε περίπτωση.
17. Ο Συνήγορος απολαμβάνει τις εμπιστοσύνης των πολιτών και έχει υψηλό βαθμό νομιμοποίησης. Το 2013 η ανεξάρτητη αρχή συμπλήρωσε 15 χρόνια λειτουργίας και ο ρόλος της παραμένει πιο κρίσιμος από ποτέ, λόγω της βαθιάς οικονομικής και κοινωνικής κρίσης που αντιμετωπίζει η χώρα. Σύμφωνα με τα τελευταία δεδομένα και στατιστικές (Ετήσια Έκθεση 2013) ο Συνήγοος έλαβε 14.738 νέες αναφορές. Ο αριθμός των αναφορών που υποβλήθηκε στον Συνήγορο το 2013 ήταν ο μεγαλύτερος από κάθε άλλο έτος.
18. Ένας μεγάλος αριθμός αναφορών που εξετάστηκαν από τον Συνήγορο το 2013 εστιάζει κυρίως σε ζητήματα κοινωνικής προστασίας και συνταξιοδοτήσεων καθώς και σε άλλα οικονομικά θέματα, όπως η φορολογία που φαίνεται να υπερισχύουν λόγω της οικονομικής λιτότητας και της αναδιάρθρωσης της δημόσιας διοίκησης. Περαιρέρω, η Ετήσια Έκθεση του 2013 παρουσιάζει ορισμένα συγκεκριμένα παραδείγματα των κινδύνων για τα ανθρώπινα δικαιώματα, ιδίως στις πιο ευπαθείς ομάδες της κοινωνίας (φτωχούς, ανέργους, ανάπηρους, μετανάστες). Τέλος, λόγω τωνανωτέρω οικονομικών πολιτικών περιορισμών, έχει υποβαθμιστεί μια σειρά άλλων τομέων, όπως η προστασία των παιδιών, η ισότητα των φύλων στο χώρο της εργασίας, οι επιπτώσεις των έργων και δραστηριοτήτων στο περιβάλλον.
19. Το 54% των αναφορών ήταν δικαιολογημένο και αφορούσε κυρίως υποθέσεις κακοδιοίκησης. Περαιτέρω, ένας αριθμός περίπου 16% αυτών των αναφορών συνδεόταν με προβλήματα τοπικής αυτοδιοίκησης (δημοτικών και περιφερειακών αρχών).
20. Ειδικότερα, από την έρευνα των καταγγελιών που αφορούσαν δυσλειτουργίες των τοπικών αρχών, ο Συνήγορος αντελήφθη ότι η τελευταία μεταρρύθμιση δεν έχει πλήρως εφαρμοστεί. Πρέπει να σημειωθεί ότι πολλά προβλήματα κακοδιοίκησης οφείλονται στην μεταφορά διάφορων αρμοδιοτήτων και επιχειρησιακών λειτουεγιών στους Δήμους και της Περιφέρειες.
21. Ως προς τις υποθέσεις που αφορούν ζητήματα ποιότητας ζωής, οι αναφορές που σχετίζονται με τα γενικότερα προβλήματα του αστικού περιβάλλοντος ανέρχονται στο 85%. Ειδικότερα περίπου το 37% των νέων αναφορών σχετίζονται με ζητήματα που αφορούην την λειτουργία και ίδρυση επιχειρήσεων (δημόσιων και ιδιωτικών). Περί το 24% των υποθέσεων εστιάζουν σε θέματα πολεοδομικά και παράνομων κατασκευών. Περαιτέρω, ζητήματα που είναι σημαντικά για τους πολίτες, όπως παρατηρείται σε αυτές τις εκθέσις των πολιτών, ποικίλουν από την τοποθεσία και την αδειοδότηση εγκαταστάσεων και δραστηριοτήτων σε δημοτικό και περιφερειακό επίπεδο μέχρι σε υποθέσεις που αφορούν τον ελεύθερο χρόνο και τα καταστήματα υγειονομικού ενδιαφέροντος.
22. Όσον αφορά την τοπική αυτοδιοίκηση, η μεταρρύθμιση του Καλλικράτη εισήγαγε πολλές διατάξεις για την προστασία των ανθρώπινων δικαιωμάτων. Για την πολιτική συμμετοχή των αλλοδαπών, δημιυοργήθηκε ένα νέο δημοτικό θεσμικό όργανο για την εκπροσώπηση των μεταναδτών: το Σύμβούλιο Ένταξης Μεταναετών. Επιπρόσθετα, σύμφωνα με το άρθρο 63 (ζ) του Καλλικράτη, σε κάθε δήμο εκδίδεται ένας Χάρτης Δικαιωμάτων και Υποχρεώσεων Δημοτών και Κατιοίκων, αν και στους περισσότερους δήμους αυτό ακόμη εκκρεμεί.
23. Η μεταρρύθμιση του Καλλικράτη εισήγαγε κι έναν νέο θεσμό, τον "Συμπραστάτη του Δημότη και της Επιχείρησης", τόσο σε δημοτικό όσο και σε περιφερειακό επίπεδο (άρθρα 77 και 179 του Ν.3852/2010). Σύμφωνα με τον νόμο, σε κάθε δήμο άνω των 20.000 κατοίκων, μετά από την δηξμοσίευση μιας δημόσιας προκήρυξης απο τον δήμαρχο στην επίσημη ιστοσελίδα του δήμου, το Δημοτικό Συμβούλιο εκλέγει με μυστική ψηφοφορία και πλειοψηφία 2/3 των μελών του ένα πρόσωπο κύρους και εμπειρίας ως "Συμπαραστάτη του Δημότη και της Επιχείρησης".
24. Ο θεσμός είναι ευρύτερα γνωστός ως "Συνήγορος του Δημότη" αν και η επωνυμία δεν είναι επίσημη και, κατά την διάρκεια της συνάντησης ο Συνήγορος του Πολίτη είπε στους εισηγητές ότι θα ήταν καλύτερο να αποφεύγεται ο τίτλος "Συνήγορος" σε τοπικό επίπεδο προκειμένου να αποφεύγεται η σύγχυση. Ο ρόλος του Συμπαραστάτη είναι να λαμβάνει καταγγελίες από άμεσα θιγόμενους πολίτες ή επιχειρήσεις για κακοδιοίκηση από τους δήμους και να μεσολαβελι για να επιλύονται οι σχετικές διαφορές.
25. Ο θεσμός είναι ανεξάρτητος απο πολιτικούς φορείς. Ο δημοτικός Συμπαραστάτης δεν λαμβάνει εντολές από τις τοπικές ή άλλες αρχές. Σύμφωνα με το άρθρο 88 παρ. 6 του Καλλικράτη, ως προς την καταστατική θέση και τις ευθύνες του ο Συμπαραστάτης διέπεται από τις διατάξεις που αφορούν τους δημοτικούς συμβούλους. Οι σχετικές διατάξεις που αφορούν τις ευθύνες των δημοτικών συμβούλων περιλαμβάνονται στο άρθρο 98 παρ. 3 του Κώδικα Δήμων (Ν.3463/2006), που αναφέρει ότι ο δημοτικός σύμβουλος εκφράζει την γνώμη και την ψήφο του με πλήρη ελευθερία, ενόψει της εξυπηρέτησης των συμφερόντων όλων των πολιτών. Ο Συμπαραστάτης απαλλάσσεται από τα καθήκοντά του με αιτιολογημένη απόφαση που λαμβάνεται με την ίδια πλειοψηφία από το Δημοτικό Συμβούλιο για πλημμελή εκτέλεση καθηκόντων.
26. Επιπρόσθετα, ο Συμπαραστάτης δεν έχει δικαίωμα να είναι υποψήφιος δήμαρχος ή δημοτικός σύμβουλος ή για άλλη σχετική θέση στον δήμο του, εκτός αν παραιτηθεί πριν την ανακοίνωση των υποψηφιοτήτων, δηλαδή περίπου έναν μήνα πριν τις τοπικές εκλογές (άρθρο 14 του Καλλικράτη). Αυτό πρακτικά σημαίνει ότι ο Συμπαραστάτης δεν έχει τον χρόνο να ετοιμαστεί για μια κανονική εκλογική καμπάνια. Απο αυτή την διάταξη προκύπτει ότι ο Συμπαραστάτης είναι επίσης ανεξάρτητος και από το εκλογικό σώμα, αφού δεν μπορεί να εκμεταλλευτεί την αποστολή του για σκοπούς μιας εκλογικής καμπάνιας.
27. Ο Συμπαραστάτης του Δημότη και της Επιχείρησης δεν εκδίδει νομικά δεσμευτικές αποφάσεις. Σύμφωνα με τον Συμπαραστάτη του Δημότη και της Επιχείρησης του Δήμου Αθηναίων, αυτή ακριβώς είναι και η πρόσθετη αξία του: οι συστάσεις του προωθούν τον διάλογο και βασίζονται στην εγκυρότητα της επιχειρηματολογίας. Πάντως οι υποχρεώσεις διαφάνειας που επιβάλλονται νομοθετικά σε κάθε δημοτικό όργανο, δηλαδή η ανάρτηση στην ιστοσελίδα των εγγράφων που παράγονται στο πλαίσιο της διαμεσολάβησης έχει ως αποτέλεσμα την ηθική πίεση σε υποθέσεις που οι συστάσεις δεν ακολουθούνται. Στην περίπτωση του Δήμου Αθηναίων, ο Συμπαραστάτης δημοσιεύει στην ιστοελίδα και την ανταπόκριση που λαμβάνει από τις δημοτικές υπηρεσίες. Έτσι, η δημοτική αρχή βρισκεται υπό δημόσια προσβάσιμο έλεγχο ως προς το ποσοστό των συστάσεων που ακολουθεί.
28. Κατά την πρώτη φάση της εφαρμογής του Καλλικράτη, ο θεσμός του Συμπαραστάτη του Δημότη και της Επιχείρησης ενεργοποιήθηκε μόνο σε 30 δήμους, ενώ στο τέλος της δημοτικής περιόδου (31.8.2014) υπήρχαν μόνο 15 εν ενεργεία Συμπαραστάτες. Το 50% αυτών παραιτήθηκε για διάφορους λόγους (ο πιο σοβαρός ήταν η κατά 50% μείωση της μηνιαίας αντιμισθίας από την 1.1.2014. Η αντιμισθία επί του παρόντος είναι 720 ευρώ για δήμους άνω των 100000 κατοίκων και 548 για δήμους με λιγότερους κατοίκους).
29. Ο Συμπαραστάτης του Δημότη και της Επιχείρησης του Δήμου Αθηναίων, κατά την διάρκεια της συνάντησής του με τους ειδηγητές έδωσε ορισμένα στοιχεία από την δραστηριότητά του. Στην διάρκεια των δύο ετών της θητείας του χειρίστηκε 527 υποθέσεις πολιτών. Σύμφωνα με την Ετήσια Έκθεση 2013, η παρέμβασή του ήταν επιτυχής υπέρ των πολιτών σε ποσοστό 71,05%. Σύμφωνα με την Ετήσια Έκθεση ροτ 2012 (Σεπτέμβριος - Δεκέμβριος 2012) το ποσοστό ήταν 59.61%. Ο Συμπαραστάτης του Δημότη και της Επιχείρησης του Δήμου Αθηναίων έλαβε καταγγελίες που εγείρουν ζητήματα ανθρώπινων δικαιωμάτων του και η παρέμβασή του ήταν επιτυχής σε έναν αριθμό υποθέσεων. Ωστόσο, υπάρχουν ακόμη υποθέσεις στις οποίες η τελική ανταπόκριση των δημοτικών υπηρεσιών βρίσκεται σε εκκρεμότητα.
30. Σε υποθέσεις που αφορούν το δικαίωμα στον γάμο (υπεύθυνη υπηρεσία: Διεύθυνση Αστικής Κατάστασης) ύστερα από παρέμβαση του Συμπαραστάτη κατά το άρθρο 12 της Ευρωπαϊκής Σύμβασης των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, οι δημοτικές υπηρεσίες δέχθηκαν να καταγράψουν στα επίσημα αρχεία τα έγγραφα που αφορούσαν γάμους των Μαρτύρων του Ιεχωβά που αρχικά είχαν απορριφθεί. Περαιτέρω, ακόμη εκκρεμή η τελική ανταπόκριση της υπηρεσίας όσον αφορά την αίτηση άδειας Έλληνα πολίτη με πολίτη τρίτης χώρας, της οποίας το διαβατήριο δεν είχε ανανεωθεί. Πρέπει να σημειώσουμε ότι κατά την Ελληνική νομθεσία δεν υπάρχει δικαίωμα των ομόφυλων ζευγαριών στη σύναψη συμφώνου συμβίωσης. Η Ελλάδα έχει καταδικαστεί από το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (υπόθεση Βαλλιανάτος κ.α. κατά Ελλάδας) για παραβίαση του άρθρου 8 σε συνδυασμό με το άρθρο 15 της Ευρωπαϊκής Σύμβασης των Δικαιωμάτων του Ανθρωπου για τον λόγο αυτό. Παρ΄ όλ' αυτά, η Ελληνική νομοθεσία εξακολουθεί να περιέχει διακριτική μεταχείριση επιτρέποντας μόνο στα ετερόφυλα ζευγάρια να συνάπτουν σύμφωνο συμβίωσης.
31. Όσον αφορά το δικαίωμα σεβασμού των θρησκευτικών πεποιθήσεων (άρθρο 9 της Ευρωπαϊκής Σύμβασης Ανθρώπινων Δικαιωμάτων), σε μία υπόθεση ακόμη αναμένεται η απόφαση που αφορά την αίτηση του πολίτη να μεταβάλει την σχετική εγγραφή στο μητρώο του πολίτη. Το θέμα ήταν ότι το νέο θρήσκευμα δεν είχε θεωρηθεί "γνωστή θρησκεία" και η δημοτική υπηρεσία έστειλε σχετικό ερώτημα στο αρμόδιο Υπουργείο Εσωτερικώμ. Η απάντηση του υπουργείου ήταν υπέρ του δικαιώματοες του πολίτη, αλλά η δημοτική υπηρεσία έστειλε ένα ερώτημα στην Νομική Διεύθυνση του Δήμου Αθηναίων ως προς τα επόμενα βήματα.
32. Περισσότερη προσπάθεια χρειάζεται σε υποθέσεις ακίνητης περιουσίας που έχει "παγώσει" λόγω διαδικασιών απαλλοτρίωσης που εκκρεμούν για δεκαετίες. Η κατηγορία των υποθέσεων αφορά το ανθρώπινο δικαίωμα στην ιδιοκτησία (1ο Πρόσθετο Πρωτόκολλο της Ευρωπαϊκής Σύμβασης των Ανθρώπινων Δικαιωμάτων). Κατά την διάρκεια της επικοινωνίας με τις Ελληνικές αρχές, ο Δήμος Αθηναίων ενημέρωσε τους εισηγητές ότι "το Υπουργείο Περιβάλλοντος (ΥΠΕΚΑ) που είναι αρμόδιο για το νομικό πλαίσιο σχετικά με αυτές τις ιδιοκτησίες πέρασε έναν νέο νόμο τον Δεκέμβριο του 2014 σχετικά με το θέμα αυτό (Ν.4315/2014). Σύμφωνα με τον νέο νόμο, αυτές οι ιδιοκτησίες μπορούν να απελευθερωθούν από την απαλλοτρίωση εάν: α) έχουν περάσει 15 χρόνια από την πρώτη απόφαση απαλλοτρίωσης ή β) έχουν περάσει 5 έτη από την αναγκαία μελέτη που εγκρίθηκε και ορίζει τους τρόπους συντέλεσης της απαλλοτρίωσης (δηλ. ταυτοποιεί τον ιδιοκτήτη). Σχετικά με αυτό, ο Δήμος Αθηναίων έχει ξεκινήσει όλες τις αναγκαίες διαδικασίες για τον καθορισμό κριτηρίων ώστε να διευκρινιστεί ποιες ιδιοκτησίες θα αποζημιωθούν και ποιες θα απελευθερωθούν από τις απαλλοτριώσεις".
33. Καταγγελίες κατοίκων που αφορούν τον θόρυβο από μπαρ και ανοιχτά εστιατόρια, λόγω έλλειψης ελέγχου από την δημοτική αστυνομία ή λόγω διασταγμού στην επιβολή διοικητικών κυρώσεων μπορεί να σχετίζονται με παραβιάσεις του δικαιώματος σεβασμου τυης ιδιωτικής ζωής και της κατοικίας (άρθρο 8 ΕΣΔΑ), σύμφωνα με την νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου. Το θέμα έχει πλευρές που αφορούν και τις αρμοδιότητες της Περιφέρειας Αττικής, της Ελληνικής Αστυνομίας και της Δικαιοσύνης. Πάντως ο Δήμος Αθηναίων είναι υπεύθνος στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων του για τον έλεγχο της νομιμότητας των διοικητικών αδειών ως προς την λειτουργία των μπαρ. Ο Συμπαραστάτης του Δημοτη και της Επιχείρησης του Δήμου Αθηναίων έχει εκδώσει την Ειδική Πρόταση 1/2014 σχετικά με το θέμα αυτό.
34.Τα δικαιώματα των ανθρώπων με αναπηρίες ήταν αντικείμενο της Ειδικής Πρότασης 3/2013 που απηύθυνε ο Συμπαραστάτης στον Δήμαρχο Αθηναίων. Το δικαίωμα προσβασιμότητας ήταν σε κίνδυνο, λόγω των σοβαρών καθυστερήσεων των διοικητικών διαδικασιών για την έκδοση αδειών στάθμεησης οχημάτων ανθρώπων με αναπηρίες. Ένα άλλο πρόβλημα ήταν η περικοπή των επιδομάτων αναπηρίας, χωρίς προηγούμενη έκθεση κοινωνικής λειτουργού όπως όριζε το δίκαιο.
35. Ο σεβασμός των δικαιωμάτων των ηλικιωμένων ήταν αντικείμενο της Ειδικής Πρότασης 2/2012 που υπέβαλε ο Συμπαραστάτης στον Δήμαρχο Αθηναίων. Το έγγραφο συντάχθηκε ύστερα από επιτόπια έρευνα στις δημοτικές "Λέσχες Φιλίας" τρίτης ηλικίας.
36. Με αφορμή την Διεθνή Ημέρα Ανθρώπινων Δικαιωμάτων (10.12.2013), ο Συμπαραστάτης του Δημότη και της Επιχείρησης του Δήμου Αθηναίων δημοσίευσε ένα δελτίο τύπου, στο οποίο συμπεριέλαβε όλες τις κατηγορίες υποθέσεων που εξέτασε και αφορούσαν ανθρώπινα δικαιώματα.
37. Τέλος, ο Συμπαραστάτης του Δημότη και της Επιχείρησης είπε στους εισηγητές ότι με δική ροτ πρωτοβουλία οι Συμπαραστάτες της Ελλάδας (και οι 4 Περιφερειακοί Συμπαραστάτε που είχαν εκλεγεί από περιφερειακά συμβούλια) συναντήθηκαν για πρώτη φορά στην Αθήνα το 2012. Ακολουθώντας την σχετική Σύσταση 80/1999 του Κογκρέσου, για τον ρόλο του τοπικού και περιφερειακού Συνηγόρου του Πολίτη, ίδρυσαν ένα Δίκτυο Δημοτικών και Περιφερειακών Συμπαραστατών για την ανταλλαγή πληροφοριών και βέλτιστων πρακτικών. Το Δίκτυο έχει τώρα 19 μέλη και έχει εκδώσει διάφορα ψηφίσματα που έστειλε σε τοπικές αρχές, στο Υπουγείο Εσωτερικών και στην Βουλή. Τον Μάρτιο του 2014 το Δίκτυο έστειλε στο Υπουργείο Εσωτερικών ένα έγγραφο με προτεινόμενες τροποποιήσεις του άρθρου 77 του Καλλικράτη, ώστε ο θεσμός του Συμπαραστάτη του Δημότη και της Επιχείρησης να προσαρμοστεί στα πρότυπα που περιέχονται στην Σύσταση 80/1999 του Κογκρέσου και σε άλλα επίσημα έγγραφα του Συμβουλίου της Ευρώπης.
38. Οι εισηγητές εκτιμούν τις διατάξεις για τον θεσμλο του Συνηγόρου στην Ελλάδα και τον ρόλο που παίζει τόσο σε εθνικό όσο και σε τοπικό επίπεδο. Ωστόσο, επιθυμούν να σημειώσουν ορισμένα ανοικτά ζητήματα, όπως τον επριορισμένο αριθμό δήμων που διόρισαν Συμπαραστάτη του Δημότη και της Επιχείρησης και τις ασαφείς σχέσεις ανάμεσα στα δύο επίπεδα του θεσμού. Ιδίως, ενώ ο Συνήγορος του Πολίτη έχει εκδώσει διάφορες ειδικές εκθέσεις για θέματα τοπικής αυτοδιοίκησης, απέφυγε να αναφέρει τις παρμεβάσεις των Συμπαραστατών του Δημότη και της Επιχείρησης ή των Περιφερειακών Συμπαραστατών του Πολίτη και της Επιχείρησης στον τομέα αυτόν. Οι εισηγητές εκφράζουν την πεποίθησή τους ότι - υπό το φως και του Ψηφίσματος 80 (1999) - είναι αναγκαίος ένας θεσμοποιημένος μηχανισμός συνεργασίας ανάμεσα στους διάφορους τύπους του θεσμού που δουλεύουν άμεσα ή εμμεσα με θέματα τοπικής αυτοδιοίκησης.
EPP/CCE: Ομάδα Ευρωπαϊκού Λαϊκού Κόμματος στο Κογκρέσσο
SOC: Σοσιαλιστική Ομάδα
SOC: Σοσιαλιστική Ομάδα
ILDG: Ανεξάρτητοι Φιλελεύθεροι και Δημοκράτες
ECR: Ομάδα Ευρωπαίων Συντηρητικών και Ανανεωτών
NR: Μέλη που δεν ανήκουν σε πολιτική ομάδα του Κογκρέσου
2 . Το αρχικό σχέδιο σύστασης εγκρίθηκε από την Επιτροπή Παρακολούθησης στις 6 Φεβρουαρίου 2015. Μέλη της Επιτροπής:
P. Receveur (Πρόεδρος), L. Ansala, A. Babayev, T. Badan, S. Batson, V. Belikov, J-M. Belliard, M. Bespalova, V. Broccoli, E. Broggi,Z. Broz (Αναπληρώτρια: A. Knobova), A. Buchmann, X. Cadoret, A. Cancescu, M. Cardenas Moreno, S. Chernov, D. Chirtoaca, L. Ciriani, M. Cools, J. Costa, P. Dally, J. Dillon, R. Dodd, G. Doğanoglu, V. Dontu, J. Folling, M. Gauci,
P. Receveur (Πρόεδρος), L. Ansala, A. Babayev, T. Badan, S. Batson, V. Belikov, J-M. Belliard, M. Bespalova, V. Broccoli, E. Broggi,Z. Broz (Αναπληρώτρια: A. Knobova), A. Buchmann, X. Cadoret, A. Cancescu, M. Cardenas Moreno, S. Chernov, D. Chirtoaca, L. Ciriani, M. Cools, J. Costa, P. Dally, J. Dillon, R. Dodd, G. Doğanoglu, V. Dontu, J. Folling, M. Gauci,
U. Gerstner, A. Gkountaras, M. Gombosi, A. Gonzalez Terol, V. Groisman (αναπληρωτής: V. Oluyko), S. Guckian, M. Guegan, M. Gulevskiy, O. Haabeth, H. Halldorsson, I. Hanzek, S. Harutyunyan (Αναπληρωτής: E. Yeritsyan), E. Harvey (Αναπληρωτής: L. Gillham), GM. Helgesen, C. Hernandez Torres, B. Hirs (Αναπληρωτής: M. Hollinger), J. Hlinka, B. Hordejuk, A. Ibrahimov, G. Illes,A. Jaunsleinis, D. Jikia, H.B. Johansen, M. Juhkami, B. Kerimoglu, J-P. Klein, A. Kriza, L. Kroon, I. Kulichenko, C. Lammerskitten, L. Lassakova, F. Lec, J-P. Liouville, I. Loizidou, A. Lubawinski, A. Magyar, D. Mandic (Αναπληρωτής: M. Catovic), J. Mandico Calvo, T. Margaryan (Αναπληρωτής: L. Avetyan), G. Marsan, T. Mema, N. Mermagen, A. Mimenov, V. Mitrofanovas,
S. Mitrovski, L. O. Molin, R. Mondorf, M. Monesi, A. Muzio (Αναπληρωτής: B. Toce), D. Narmania, Α.-Θ. Παπαδημητρίου - Τσάτσου,H. Pihlajasaari, G. Pinto, G. Policinschi, T. Popov, A. Pruszkowski, S. Pudaric, L. Resic, R. Rautava, I. Reepalu,H. Richtermocova, N. Romanova, R. Rohr, A. Schorer, L. Sfirloaga, D. Shakespeare,A. Shkembi, I. Shubin, S. Siukaeva (Αναπληρωτής: P. Avaliani), A-M. Σωτηριάδου, D. Straupaite, T. Tolusic, A. Torres Pereira, M. Toscani, M. Türel, vacant seat: (Αναπληρωτής: A. Ugues), A. Uss, P. Uszok, V. Varnavskiy (Αναπληρωτής: A. Borisov), LO. Vasilescu, L. Verbeek, R. Vergili,B. Vöhringer, H. Weninger, J. Wienen, D. Wrobel, J. Zimola.
S. Mitrovski, L. O. Molin, R. Mondorf, M. Monesi, A. Muzio (Αναπληρωτής: B. Toce), D. Narmania, Α.-Θ. Παπαδημητρίου - Τσάτσου,H. Pihlajasaari, G. Pinto, G. Policinschi, T. Popov, A. Pruszkowski, S. Pudaric, L. Resic, R. Rautava, I. Reepalu,H. Richtermocova, N. Romanova, R. Rohr, A. Schorer, L. Sfirloaga, D. Shakespeare,A. Shkembi, I. Shubin, S. Siukaeva (Αναπληρωτής: P. Avaliani), A-M. Σωτηριάδου, D. Straupaite, T. Tolusic, A. Torres Pereira, M. Toscani, M. Türel, vacant seat: (Αναπληρωτής: A. Ugues), A. Uss, P. Uszok, V. Varnavskiy (Αναπληρωτής: A. Borisov), LO. Vasilescu, L. Verbeek, R. Vergili,B. Vöhringer, H. Weninger, J. Wienen, D. Wrobel, J. Zimola.
N.B.:Τα ονόματα των μελών που πήραν μέρος είναι σε πλάγια γραμματοσειρά.
Γραμματεία της Επιτροπής: S. Poirel και O. Savca.
3 . Κατά το έργο τους οι εισηγητές επιβοηθήθηκαν από την καθηγήτρια Δρ. Τάνια Γκρόπη, σύμβουλο, μέλος της Ομάδας Ανεξάρτητων Εμπειρογνωμόνων για τον Ευρωπαϊκό Χάρτη Τοπικής Αυτοδιοίκησης, και την γραμματεία του Κογκρέσου.
. 4.Βλ. ΒΝ.1850/9-10.5.1989 (ΦΕΚ 114 Α') “Κύρωση του Ευρωπαϊκού Χάρτη της Τοπικής Αυτονομίας”, αντίστοιχα άρθρα 1 2. Βλ. επίσης ΣτΕ 3440/1998, κατά την οποία λόγω του άρθρου 2 του Ν.1850/1989 που κύρωσε τον ΕΧΤΑ, ο β΄βαθμός τοπικής αυτοδιοίκησης έχει αποκλειστεί από το πεδίο εφαρμογής του Χάρτη.
5 . Βλ. για τις πληροφορίες που περιλαμβάνονται στο "Χρονικό της Μεγάλης Κρίσης", Τράπεζα της Ελλάδος 2014,http://www.bankofgreece.gr/BogEkdoseis/The%20Chronicle%20Of%20The%20Great%20Crisis.pdf.;
. 4.Βλ. ΒΝ.1850/9-10.5.1989 (ΦΕΚ 114 Α') “Κύρωση του Ευρωπαϊκού Χάρτη της Τοπικής Αυτονομίας”, αντίστοιχα άρθρα 1 2. Βλ. επίσης ΣτΕ 3440/1998, κατά την οποία λόγω του άρθρου 2 του Ν.1850/1989 που κύρωσε τον ΕΧΤΑ, ο β΄βαθμός τοπικής αυτοδιοίκησης έχει αποκλειστεί από το πεδίο εφαρμογής του Χάρτη.
5 . Βλ. για τις πληροφορίες που περιλαμβάνονται στο "Χρονικό της Μεγάλης Κρίσης", Τράπεζα της Ελλάδος 2014,http://www.bankofgreece.gr/BogEkdoseis/The%20Chronicle%20Of%20The%20Great%20Crisis.pdf.;
A.-I.Μαρκέτου, A. Μαρκέτου, Συνταγματικές Αλλαγές κατά το δίκαιο της κρίσης του Ευρώ , 2014,http://eurocrisislaw.eui.eu/country/greece/topic/political-context/
6 .Βλ. την ομιλία του Διοικητή της Τράπεζας της Ελλάδας σε εκδήλωση του ΙΟΒΕ στις 15.12.2008: Bank of Greece, σελ. 41 ο.π.
7 . Η αισιόδοξη πρόβλεψη που περιλαμβανόταν στο Πρόγραμμα Σταθερότητας και Ανάπτυξης 2008-2011 που υποβλήθηκε στην Ευρωπαϊκή Επιτροή στις 30.1.2009 σύμφωνα με την οποία το 2009 η ανάπτυξη θα συνέχιζε στο 1,1% και θα κορυφωνόταν μέχρι το 1,6% το 2010 και το 1,9% το 2011. Το έλλειμμα της κυβέρνησης ως ποσοστό του ΑΕΠ που ήταν 3.7% το 2008 θα παρέμενε στο ίδιο επιπεδο το 2009 και έπεσε στο 3.5% του ΑΠΕ το 2010 και ακόμη περισσότερο το 2011 (στο 2,6%). Βλ. δελτίο τύπου του Υπουργείου Οικονομίας και Οικονομικώντης 30.1.2009, ό.π. 34.
8 . Μετά από αίτημα της Ελληνικής Κυβέρνησης στις 23.4.2010, οι Υπουργοί Οικονομικών της ευρωζώνης συνήψαν στις 2.5.2010 μια συμφωνία για το πακέτο στήριξης της Ελλάδας, το οποίο ανακοινώθηκε επίσημα από τους αρχηγούς κρατών ή κυβερνήσεων στις 7.5.1010. Η επίσημη αποφαση του ΔΝΤ για 3ετές δάνειο 30 εκ. ευρώ στην Ελλάδα ελήφθη στις 9.5.2010. Το συνολικό ποσό της πρώτης στήριξης ήταν 110 εκ. ευρώ
9 . Το μνημόνιο οπως και άλλα κείμενα για την στήριξη της Ελλάδας είναι προσβάσιμα εδώ:
8 . Μετά από αίτημα της Ελληνικής Κυβέρνησης στις 23.4.2010, οι Υπουργοί Οικονομικών της ευρωζώνης συνήψαν στις 2.5.2010 μια συμφωνία για το πακέτο στήριξης της Ελλάδας, το οποίο ανακοινώθηκε επίσημα από τους αρχηγούς κρατών ή κυβερνήσεων στις 7.5.1010. Η επίσημη αποφαση του ΔΝΤ για 3ετές δάνειο 30 εκ. ευρώ στην Ελλάδα ελήφθη στις 9.5.2010. Το συνολικό ποσό της πρώτης στήριξης ήταν 110 εκ. ευρώ
9 . Το μνημόνιο οπως και άλλα κείμενα για την στήριξη της Ελλάδας είναι προσβάσιμα εδώ:
10 . Questions and Answers on the Task Force for Greece, MEMO/11/599, Βρυξέλλες, 13 Σεπτεμρβίου 2011, p. 1.http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-11-599_en.htm. Η Ομάδα δράσης ιδρύθηκε από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο κατά τη διάρκεια της σύσκεψής του στις 23/24 Ιουνίου και 21 Ιουλίου 2011.
11 . Βλ. Μνημόνιο σελ. 44 επ.. Το έγγραφο αναφέρεται σε εξοικονόμηση του Καλλικράτη για το 2011, για 500 εκ. ευρώ, 500 εκ ευρώ το 2012 και 500 εκ. ευρώ το 2013.
12 . Βλ. μνημόνιο σελ. 60.
11 . Βλ. Μνημόνιο σελ. 44 επ.. Το έγγραφο αναφέρεται σε εξοικονόμηση του Καλλικράτη για το 2011, για 500 εκ. ευρώ, 500 εκ ευρώ το 2012 και 500 εκ. ευρώ το 2013.
12 . Βλ. μνημόνιο σελ. 60.
13 . Ν. 3852/2010 (ΦΕΚ 87/Β/7.6.2010) “Νέα Αρχιτεκτονική της Αυτοδιοίκησης και της Αποκεντρωμένης Διοίκησης − Πρόγραμμα Καλλικράτης”
14 . Τράπεζα της Ελλάδος ο.π. 88.
15 . http://www.minfin.gr/content-api/f/binaryChannel/minfin/datastore/8d/78/0e/8d780e3337a1e1cb20d1a1707686d7399be4913a/application/pdf/MTFS.pdf
16 .Μεσοπρόθεσμο Πρόγραμμα Δημοσιονομικής Στρατηγικής 2012-2015, σελ. 91
17 . Μεσοπρόθεσμο 2012-2015, σελ. 69.
18 . European Commission, The second Economic Adjustment Programme for Greece, March 2012,http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/occasional_paper/2012/pdf/ocp94_en.pdf
19 . Second Adjustment, σελ. 124.
20 . ό.π. βλ. 2.2.
21 .Second Adjustment, First Review, σελ. 38
http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/occasional_paper/2012/pdf/ocp123_en.pdf
http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/occasional_paper/2012/pdf/ocp123_en.pdf
22 . Τράπεζα της Ελλάδος, σελ. 112
23 . Second Adjustment, Second Review, σελ. 32
http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/occasional_paper/2013/pdf/ocp148_en.pdf
http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/occasional_paper/2013/pdf/ocp148_en.pdf
24 . Second Adjustment, Third Review.
http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/occasional_paper/2013/pdf/ocp159_en.pdf
http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/occasional_paper/2013/pdf/ocp159_en.pdf
25 . Second Adjustment, Third Review, σελ. 28.
26 . Second Adjustment, Third Review, σελ.151.
27 . Second Adjustment, Fourth Review,http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/occasional_paper/2014/pdf/ocp192_en.pdf
28 .http://www.minfin.gr/content-api/f/binaryChannel/minfin/datastore/2c/8b/b6/2c8bb668ed6cc48474a85ad22c64163ed6a57550/application/pdf/SNT_MTFS+2015-18+eng.pdf
30 . Μεσοπροθεσμο 2015-18, σελ. 72.
31 . ΣτΕ 1716-1717/2014.
32 . Βλ. για το θέμα αυτό την Διακήρυξη της Ουτρέχτης του Συμβουλίου των Υπουργών για την Τοπική και Περιφερειακή Αυτοδιοίκηση: "Καλή τοπική και περιφερειακή αυτοδιοίκηση σε δύσκολους καιρούς: η πρόκληση της Αλλαγής" MCL-16 (2009)12 και τις "Γραμμές του Κιέβου ” MCL-17(2011)15, που συμφωνήθηκαν στην διάσκεψη των Υπουργών Αυτοδιοίκησης του Συμβουλίου της Ευρώπης στην 17η σύσκεψη στο Κεβο τον Νοέμβριο του 2011.
33 . Βλ. X. Contiades & I. Tassopoulos, “The Impact of the Financial Crisis on the Greek Constitution”, in X. Contiades (ed.),Constitutions in the Global Financial Crisis, Ashgate, 2013, σελ. 195 επ.
33 . Βλ. X. Contiades & I. Tassopoulos, “The Impact of the Financial Crisis on the Greek Constitution”, in X. Contiades (ed.),Constitutions in the Global Financial Crisis, Ashgate, 2013, σελ. 195 επ.
34 . Αποτελέσματα εκλογών http://www.hellenicparliament.gr/en/Vouli-ton-Ellinon/To-Politevma/Ekloges/Eklogika-apotelesmata-New/#Per-13
35 . Βλ. T. Lansford (ed.), Political Handbook of the World 2014, CQ Press, 2014, σελ. 545.
37 . Βλ. G. Stephanides ‘La réforme des collectivités locales en Grèce Capodistria’ in J.Cl. Némery (ed.) Quelle administration territoriale pour le 21ème siècle en France et dans l’Union européenne, Paris, Le Harmattan 2002, σελ. 199-204 σελ. 202.
38 . Μεταξύ των τελευταίων υποθέσεων που αφορούν τον Χάρτη, η γραπτή απάντηση του ΣτΕ στις ερωτήσεις των εισηγητών αναφέρει την απόφαση 1904/2014 επί αιτήσεως ακυρώσεως που υπέβαλαν ΟΤΑ κατά μιας απόφασης υπουργικής επιτροπής με την οποία μεταφέρονται δικαιώματα ιδιοκτησίας ακινήτων που βρίσκονται στα όριά τους, στο κράτος. Η απόφαση αναφέρει ότι η απαλλοτρίωση ιδιωτικής ακίνητης περιουσίας από το κράτος δεν συνιστά "τοπικό ζήτημα". Δεν υπάρχει υποχρέωση ούτε από τα άρθρα 5,26,101 και 102 του Συντάγματος ή του άρθρου 9 του Χάρτη της Τοπικής Αυτοδιοίκησης για την μεταφορά των ανωτέρω δικαιωμάτων στους ΟΤΑ ή για την ίδρυση μιας διοικητικής διαδικασίας με την συμμετοχή των θιγόμενων ΟΤΑ πριν από την λήψη της απόφασης.
39 . N. Χλέπας ‘Local Government Reform in Greece’, in N. Kersting, A. Vetter (eds.) Reforming Local Government in Europe. Closing the Gap between Democracy and Efficiency Opladen, Leske+Budrich 2003, σελ. 221-239.
39 . N. Χλέπας ‘Local Government Reform in Greece’, in N. Kersting, A. Vetter (eds.) Reforming Local Government in Europe. Closing the Gap between Democracy and Efficiency Opladen, Leske+Budrich 2003, σελ. 221-239.
40 . Το άρθρο 110 του Συντάγματος κατοχυρώνει την διαδικασία συναταγματικής αναθεώρησης. Η παρ. 6 αναφέρει ότι η αναθεώρηση του Συντάγματος δεν επιτρέπεται πριν την παρέλευση πριν την παρέλευση πέντε ετών από την ολοκλήρωση της προηγούμενης αναθεώρησης.
41 . Βλ. Υπουργείο εσωτερικών, ‘Structure and Operation of Local and Regional Democracy in Greece’, Athens, 2000, σελ 22, http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/UNTC/UNPAN000205.pdf
41 . Βλ. Υπουργείο εσωτερικών, ‘Structure and Operation of Local and Regional Democracy in Greece’, Athens, 2000, σελ 22, http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/UNTC/UNPAN000205.pdf
42 . Βλ. Hlepas, P. Getimis ‘Greece: A case of fragmented centralism and ‘behind the scenes’ localism’ in J. Loughlin, F. Hendriks, A. Lidstrom (eds.) The Oxford Handbook of Local and Regional Democracy in Europe Oxford, Oxford University Press, 2010, σελ. 414-432.
43 . N. Χλέπας ‘Local Government in Greece’ in Ángel-Manuel Moreno (ed) Local government in the Member States of the European Union: a comparative legal perspective, Madrid, INAP 2012, σελ. 257 κ.επ.
44 .Άρθρο 101: “1. H διoίκηση τoυ Kράτoυς oργανώνεται σύμφωνα με τo απoκεντρωτικό σύστημα”. Υπάρχει σύγχυση με την μετάφραση του όρου “αποκέντρωση”. Στην Ελληνική μετάφραση του Συντάγματος που περιλαμβάνεται στο site της Βουλής (και ακολουθούμε), είναι μεταφρασμένη ως “decentralisation” (http://www.hellenicparliament.gr/UserFiles/f3c70a23-7696-49db-9148-f24dce6a27c8/001-156%20aggliko.pdf), αλλα θεωρούμε ακριβέστερο τον Αγγλικό νεολογισμό “de-concentration”. Η γαλλική μετάφραση από την ίδια Βουλή αναφέρε: : “1. L’administration de l’État est organisée selon le système de la déconcentration” (http://www.hellenicparliament.gr/UserFiles/f3c70a23-7696-49db-9148-f24dce6a27c8/001-180%20galliko.pdf).
45 .Αυτό το κεφάλαιο βασίζεται στο έργο του Ν. Χλέπα ‘Local Government in Greece’ό.π., σελ. 257 ε.π.
46 . ‘Structure and Operation of Local and Regional Democracy, Greece, Situation in 2012’ Strasbourg 2012, σελ. 33.
47 .http://www.statistics.gr/portal/page/portal/ESYE/BUCKET/A1602/PressReleases/A1602_SAM01_DT_DC_00_2011_03_F_EN.pdf
48 . Βλ Council of Europe, ‘Structure and Operation of Local and Regional Democracy, Greece, Situation in 2012’, cit., p.11.
49 .Για ειδικά χαρακτηριστικά των περιφερειών βλ. ανωτ. παρ. 5.
50 . Βλ. μεταξύ άλλων. J. Loughlin ‘Greece: Between ‘Henosis’ and Decentralisation’ in John Loughlin (ed.) Subnational Democracies in the European Union. Challenges and Opportunities, Oxford, Oxford University Press 2001, σελ. 271. G. Avdikos ‘Local Authorities in Greece: Organisation, recent trends, European integration, reform, and the “Kapodistrias” tendency’ in C. Panara & M. Varney, Local Government in Europe, New York, Routledge, 2013, σελ.128 κ.ε.
51 . Βλ. ανωτ. υποσ. 43
52 . Ωστόσο, η αναθεώρηση του Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων (Ν.3463/2006) είχε ορισμένα βήματα προς αυτή την κατεύθυνση, περιλαμβάνοντας επτά κατηγορίες τοπικών υποθέσεων: α) ανάπτυξη, β) περιβάλλον, γ) ποιότητα ζωής, δ) εργασία, ε) κοινωνική προστασία και αλληλεγγύη, στ) εκπαίδευση, πολιτισμός και αθλητισμός, ζ) πολιτική προστασία. Βλ. C. Akrivopoulou, G. Dimitropoulos, S. Koutnatzis ‘The “Kallikratis Program”, σελ. 673.
53 . Πριν την αναθεώρηση του 2001, το άρθρο 102 ανέφερε ότι ο πρώτος βαθμός τοπικής αυτοδιολίκησης αποτελείται από δήμους και κοινότητες. Οι άλλοι βαθμοί προσδιορίζονται από τον νόμο.
54 .Βλ. N. Hlepas ‘Local Government in Greece’, σελ. 257 επ.
54 .Βλ. N. Hlepas ‘Local Government in Greece’, σελ. 257 επ.
55 . Βλ. ΣτΕ απόφαση Ολ. 1181/2014: παραδεκτό αίτησης ακύρωσης κατά αποφάσεως κοινοτικού συμβουλίου που ρυθμίζει τα καθήκοντα εμφιάλωσης πόσιμου ύδατος (φόρος στις συναλλαγές υπέρ ΟΤΑ). Συνταγματικότητα του νόμου που προβλέπει νομοθετική εξουσιοδότηση στα δημοτικά και κοινοτικά συμβούλια για τον καθορισμό των προαναφερθέντων δασμών, δεδομένου ότι τα όρια των αρμοδιοτήτων έχουν σαφώς καθοριστεί από την νομοθετική πράξη.
56 . Απόφαση ΣτΕ 3661/2005: η έννοια των "τοπικών υποθέσεων" (άρθρου 102 παρ. 1 του Συντάγματος) αναφέρεται μόνο σε ατομικές διοικητικές πράξεις. Κανονιστικές αρμοδιότητες μπορούν να ανατεθούν σε ΟΤΑ υπό τις προϋποθέσεις του άρθρου 43 του Συντάγματος και μόνο εφόσον εφαρμόζονται σε κάθε άλλο μέρος της εκτελεστικής λειτουργίας. Οι τοπικές αρχές δεν έχουν κανονιστική αυτονομία. Ο χωρικός σχεδιασμός ανατίθεται από το Σύνταγμα στο κράτος και δεν επιτρέπεται να μεταβιβαστεί στους ΟΤΑ. Βλ. επίσης ΣτΕ 4483/2010 που όρισε την ακυρότητα πράεων του κοινοβουλίου που ανέθεσε αρμοδιότητες πολεοδομικού και περιφερειακού σχετιασμού για τον καθορισμό αγωγών στους ΟΤΑ, καθώς αυτή η αρμοδιότητα ανήκει στην κεντρική κυβέρνηση και δεν μπορεί να ρυθμιστεί με πράξεις των ΟΤΑ.
57 . Βλ. απόφαση ΣτΕ 545/2001: προσφυγή κατά του αποτελέσματος των εκλογών, όσον αφορά τοπική κοινότητα. Η διαδοχή των δήμων και των ενώσεων ή συνενώσεων σε μεγαλύτερους ΟΤΑ δεν προϋποθέτει την προηγούμενη γνώμη των κατοίκων, ψηφοφόρων ή συμβουλίων των θιγόμενων ΟΤΑ. Αυτή η ρύθμιση δεν παραβιάζει το άρθρο 5 του Χάρτη που ορίζει ότι οι αλλαγές στα σύνορα των ΟΤΑ θα γίνεται μόνο με προηγούμενη διαβούλευση με τις τοπικές κοινότητες, καθώς ο χάρτης κυρώθηκε από την Ελλάδα με επιφύλαξη για το συγκεκριμένο άρθρο.
58 . Πρόγραμμα Διαύγεια https://diavgeia.gov.gr/en
56 . Απόφαση ΣτΕ 3661/2005: η έννοια των "τοπικών υποθέσεων" (άρθρου 102 παρ. 1 του Συντάγματος) αναφέρεται μόνο σε ατομικές διοικητικές πράξεις. Κανονιστικές αρμοδιότητες μπορούν να ανατεθούν σε ΟΤΑ υπό τις προϋποθέσεις του άρθρου 43 του Συντάγματος και μόνο εφόσον εφαρμόζονται σε κάθε άλλο μέρος της εκτελεστικής λειτουργίας. Οι τοπικές αρχές δεν έχουν κανονιστική αυτονομία. Ο χωρικός σχεδιασμός ανατίθεται από το Σύνταγμα στο κράτος και δεν επιτρέπεται να μεταβιβαστεί στους ΟΤΑ. Βλ. επίσης ΣτΕ 4483/2010 που όρισε την ακυρότητα πράεων του κοινοβουλίου που ανέθεσε αρμοδιότητες πολεοδομικού και περιφερειακού σχετιασμού για τον καθορισμό αγωγών στους ΟΤΑ, καθώς αυτή η αρμοδιότητα ανήκει στην κεντρική κυβέρνηση και δεν μπορεί να ρυθμιστεί με πράξεις των ΟΤΑ.
57 . Βλ. απόφαση ΣτΕ 545/2001: προσφυγή κατά του αποτελέσματος των εκλογών, όσον αφορά τοπική κοινότητα. Η διαδοχή των δήμων και των ενώσεων ή συνενώσεων σε μεγαλύτερους ΟΤΑ δεν προϋποθέτει την προηγούμενη γνώμη των κατοίκων, ψηφοφόρων ή συμβουλίων των θιγόμενων ΟΤΑ. Αυτή η ρύθμιση δεν παραβιάζει το άρθρο 5 του Χάρτη που ορίζει ότι οι αλλαγές στα σύνορα των ΟΤΑ θα γίνεται μόνο με προηγούμενη διαβούλευση με τις τοπικές κοινότητες, καθώς ο χάρτης κυρώθηκε από την Ελλάδα με επιφύλαξη για το συγκεκριμένο άρθρο.
58 . Πρόγραμμα Διαύγεια https://diavgeia.gov.gr/en
59 . Βλ. Ν.4013/2011 που προβλέπει ίδρυση ανεξάρτητης αρχής για τις δημόσιες συμβάσεις και τον Ν.4281/2014 για τις δημόσιες συμβάσεις (βλ. http://www.eaadhsy.gr).
60 . Βλ. European Commission, EU Anti-corruption Report, COM(2014) 38 final http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/organized-crime-and-human-trafficking/corruption/anti-corruption-report/docs/2014_acr_greece_chapter_en.pdf
61 . N. Hlepas ‘Local Government in Greece’ cit., σελ. 257 ό.π.
62 . N. Hlepas ‘Centralisation, Decentralisation, Recentralisation: Lessons from the Greek Experience’ in K. Göymen & O. Sazak (eds), Centralization Decentralization Debate Revisited, Istanbul, 2014, σελ.171 κ.επ.., http://ipc.sabanciuniv.edu/en/new/the-book-on-centralization-decentralization-debate-revisited-has-been-published/
63 . Απόφαση ΣτΕ 506/2010 και 2599/2011: Προσφυγή κατά κανονιστικής πράξης μεταφοράς αρμοδιοτήτων α) εφαρμογής πολεοδομικών σχεδίων και β) συντήρησης δικτύου εθνικών οδών απο ΟΤΑ
64 . Βλ. N. Hlepas, ‘Centralisation, Decentralisation, Recentralisation: Lessons from the Greek Experience’, σελ.196.
64 . Βλ. N. Hlepas, ‘Centralisation, Decentralisation, Recentralisation: Lessons from the Greek Experience’, σελ.196.
65 . Mεσοπρόθεσμο 2015-2018, σελ.75.
66 . Απόφαση ΣτΕ 1716-1717/2014: Προσφυγή για την ακύρωση υπουργικών αποφάσεων που ρυθμίζουν την διαδικασία έγκρισης προϋπολογισμών των δήμων και περιφερειών. Οι προσφεύγοντες προσέβαλαν την εμπλοκή στην διαδικασία αυτής μιας Κυβερνητικής Επιτροπής με τίτλο "Παρατηρητήριο δημοσιονομικής αυτοτέλειας ΟΤΑ" που γνωμοδοτεί επί του σχεδίου προϋπολογισμού. Οι προσφεύγοντες ισχυρίζονται ότι η εμπλοκή αυτής της επιτροπής είναι αντίθεση στην διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια των ΟΤΑ κατά το άρθρο 102 του Συντάγματος. Το Δικαστήριο επιβεβαίωσε ότι η γνώμη του Παρατηρητηρίου που ορίζει και τα ποσά που θα έπρεπε να προβλέψει η Οικονομική Επιτροπή του Δήμου ή της Περιφέρειας σε κωδικούς του σχεδίου προϋπολογισμού ώστε να γίνει ρεαλιστικός και ισοσκελισμένος δεν είναι δεσμευτική για το περιφερειακό / δημοτικό συμβούλιο που αποφασίζει μόνο του για τον προϋπολογισμό. Αυτά πρέπει να λάβουν υπόψη την γνώμη του Παρατηρητήρίου αλλά μπορούν να αποκλίνουν από αυτήν. Τα περιφερειακά/δημοτικά συμβούλια πρέπει όμως να συμμορφώνονται με τις αρχές δημοσιονομικής διαχείρισης και κατάρτισης προϋπολογισμών που περιλαμβάνονται στο Ν.2362/1995 για το δημόσιολογιστικό, όπως ισχύει. Η συμμορφωση με αυτές τις αρχές είναι έλεγχος νομιμότητας (όχι έλεγχος σκοπιμότητας) που δεν επηρεάζει την διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια των ΟΤΑ, στην οποία δεν περιλαμβάνεται η κανονιστική αρμοδιότητα χωρίς έρεισμα στον νόμο. Η αίτηση απορρίφθηκε.
67 . DEXIA 2012.
67 . DEXIA 2012.
68 . Μεσοπρόθεσμο 2015-2018, σελ. 73.
69 .ΣτΕ, απόφαση 506/2010 και 2599/2011: Προσφυγή κατά κανονιστικής πράξης μεταβίβασης αρμοδιοτήτων α) εκτέλεσης πολεοδομικών σχεδίων και β) συντήρησης δικτύων εθνικών οδών από ΟΤΑ. Σε συμμόφωση προς τις διατάξεις του άρθρου 102 του Συντάγματος, καθώς και προς τις αρχές της διοικητικής και οικονομικής αυτοτέλειας των ΟΤΑ, για κάθε μεταφορά αρμοδιοτήτων από τα κεντρικά ή περιφερειακά όργανα προς τις δημοτικές αρχές και για την κατανομή των τοπικών υποθέσεων σε διαφορετικά επίπεδα ΟΤΑ είναι απαραίτητη η μετακίνηση των αντίστοιχων πόρων. Στην προκειμένη περίπτωση η κανονιστική πράξη της μετακίνησης αρμοδιοτήτων κρίνεται άκυρη.
70 . Σύμφωνα με γραπτή απάντηση του Υπουργείου Οικονομικών, η ειδική διαδικασία τακτοποίησης εκκρεμοτήτων εξαιρέθηκε από τα συνολικά έσοδα, καθώς αυτή η χρηματοδότηση δεν συνδέεται άμεσα με τις πραγματικές λειτουργίες των ΟΤΑ και αυτή η εξαίρεση δίνει μια πιο αντιπροσωπευτική εικόνα της δομής των εσόδων. Όμοια, οι δαπάνες που σχετίζονται με το πρόγραμμα αυτό εξαιρούνται από τις συνολιές δαπάνες.
71 . Βλ. C. Akrivopoulou, G. Dimitropoulos, S. Koutnatzis, ‘The “Kallikratis Program”, σελ. 691.
70 . Σύμφωνα με γραπτή απάντηση του Υπουργείου Οικονομικών, η ειδική διαδικασία τακτοποίησης εκκρεμοτήτων εξαιρέθηκε από τα συνολικά έσοδα, καθώς αυτή η χρηματοδότηση δεν συνδέεται άμεσα με τις πραγματικές λειτουργίες των ΟΤΑ και αυτή η εξαίρεση δίνει μια πιο αντιπροσωπευτική εικόνα της δομής των εσόδων. Όμοια, οι δαπάνες που σχετίζονται με το πρόγραμμα αυτό εξαιρούνται από τις συνολιές δαπάνες.
71 . Βλ. C. Akrivopoulou, G. Dimitropoulos, S. Koutnatzis, ‘The “Kallikratis Program”, σελ. 691.
72 . ΟλΣτΕ 1847/2008.
73 . Ιδίως με τις τοπικές αρχές καθώς και στην υπόθεση των μεταρρυθμίσεων Καποδίστρια και Καλλικράτη.
74 . Συμβούλιο της Επικρατείας αποφάσεις 3866-3868/2011, Ολομέλεια. Αίτηση ακύρωσης κατά πράξης του κοινοβουλίου που αφορά ίδρυση νέου δήμου με ένωση προηγούμενων ΟΤΑ είναι απαράδεκτη. Βλ. επίσης απόφαση 1618/2012, Ολομέλεια: απαράδεκτη αίτηση ακύρωσης εναντίοννόμου που ρυθμίζει την έδρα ΟΤΑ
75 . http://conventions.coe.int/Treaty/EN/Reports/Html/207.htm
74 . Συμβούλιο της Επικρατείας αποφάσεις 3866-3868/2011, Ολομέλεια. Αίτηση ακύρωσης κατά πράξης του κοινοβουλίου που αφορά ίδρυση νέου δήμου με ένωση προηγούμενων ΟΤΑ είναι απαράδεκτη. Βλ. επίσης απόφαση 1618/2012, Ολομέλεια: απαράδεκτη αίτηση ακύρωσης εναντίοννόμου που ρυθμίζει την έδρα ΟΤΑ
75 . http://conventions.coe.int/Treaty/EN/Reports/Html/207.htm
76 . Βλ. Σύσταση Κογκρέσσου 299 (2010).
77 . Ευρωπαϊκό Λαϊκό Κόμμα στο Κογκρέσσο
78 . Σοσιαλιστικό Κόμμα στο Κογκρέσσο
79 . Ευρωπαϊκό Λαϊκό Κόμμα στο Κογκρέσσο
80 . Σοσιαλιστικό Κόμμα στο Κογκρέσσσο
81 . Σύμφωνα με την έκθεση του Freedom House, η Ελλάδα θεωρείται ελεύθερη :https://freedomhouse.org/sites/default/files/Freedom%20in%20the%20World%202014%20Booklet.pdf
82 . Σύμφωνα με την έκθεση ανθρώπινης ανάπτυξης του 2013, η Ελλάδα βρίσκεται στην 29η θέση, όπως και τα προηγούμενα χρόνια http://hdr.undp.org/sites/default/files/hdr14-report-en-1.pdf
83 . Βλ. Κοινοβουλευτική Συνέλευση Συμβουλίου της Ευρώπης , “The state of democracy in Europe and the progress of the Assembly’s monitoring procedure”, Doc. 12275 Add 2 Ιουνίου 2010.
85 . Βλ.: Το Ελληνικό Υπουργείο Δικαιοσύνης. Σχέδιο Δράσης Ανθρώπινων Δικαιωμάτων 2014-2016, σελ. 19-20 (http://www.coe.int/t/commissioner/source/NAP/Greece-National-Action-Plan-on-Human-Rights.pdf)
86 . Η Ελλάδα το 2014 έπεσε στον παγκόσμιο δείκτη ελευθερίας του τύπου, χάνοντας 14 θέσεις, στην 99η θέση. Το 2009 η Ελλάδα ήταν στην 35η θέση. Κατά την έκθεση της μ.κ.ο. "Ρεπόρτερς χωρίς Σύνορα", στην Ελλάδα οι δημοσιογράφοι συχνά πέφτουν θύματα από μέλη της Χρυσής Αυγής, του Νεοναζιστικού κόμματος που μπήκε στη Βουλή τον Ιούνιο του 2012. Οι ενέργειες της κυβέρνησης έχουν επίσης συμβάλλει σε αυτή την πτώση. Κλείνοντας την δημόσια τηλεόραση υπό την πίεση της Τρόικας (Ευρωπαϊκή Επιτροπή, ΕΚΤ, ΔΝΤ), ο πρωθυπουργός Αντώνης Σαμαράς φαίνεται να περικόπτει δημοκρατία για να εξοικονομήσει χρήματα ” Βλ. http://rsf.org/index2014/en-index2014.php
87 . Σύμφωνα με το Ευρωβαρόμετρο του 2012, 80% των Ελλήνων πολιτών (η δεύτερη υψηλότερη επίδοση στην ΕΕ) σε σχέση με το 64% που είναι ο μέσος όρος στην ΕΕ, πιστεύει ότι η οικονομική κρίση θα οδηγήσει σε περισσότερες διακρίσεις στον χώρο της εργασίας. Βλ. Ευρωβαρόμετρο 393, Discrimination in the EU in 2012, σελ. 84http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_393_en.pdf
88 . Ετήσια Έκθεση 2013 Συνηγόρου του Πολίτη http://www.synigoros.gr/resources/introduction-cspanou-report-2013-draft-1.pdf
