Προβλήματα στις ανεξάρτητες αρχές

Η θητείες του Προέδρου του ΕΣΡ, του Προέδρου της Αρχής Προστασίας Δεδομένων, του Συνηγόρου του Πολίτη και μελών διαφόρων ανεξάρτητων αρχών έχουν λήξει εδώ και μήνες. Οι απερχόμενοι επικεφαλής των αρχών παραμένουν στις θέσεις τους «υπηρεσιακά», μέχρι την εκλογή των προσώπων που θα στελεχώσουν αυτές τις θέσεις. Αυτό όμως είναι ένα θεσμικό, θεωρητικό, ίσως και νομικό, σε ορισμένες περιπτώσεις, έλλειμμα δημοκρατικής νομιμοποίησης και ανεξαρτησίας. Ο καθηγητής κ. Ν. Αλιβιζάτος έχει επισημάνει ότι ο τερματισμός της θητείας συνιστά λόγο δικαστικής ακύρωσης των αποφάσεων που λαμβάνονται από τις αρχές. Τουλάχιστον, για όσες από τις πράξεις των αρχών, ακυρώνονται δικαστικά, θα συμπλήρωνα.

Αλλού, όμως, βρίσκονται τα πιο σημαντικά, πρακτικά προβλήματα, τα οποία ο πολίτης μπορεί να βρει μπροστά του, όταν επιδιώξει να καταφύγει στην προστασία των ελληνικών ανεξάρτητων αρχών. Ορισμένα από αυτά τα προβλήματα δημοσιοποιούν και οι ίδιοι οι επικεφαλής των αρχών (έλλειψη υποδομών, χρηματοδότησης, στελέχωσης, προβληματικό θεσμικό πλαίσιο) ή και οι εργαζόμενοι επιστήμονες και οι διοικητικοί υπάλληλοι στις γραμματείες και στα τμήματα των ανεξάρτητων αρχών (μισθολογική καθήλωση, κοινωνικοασφαλιστικά ζητήματα, περιορισμένη βαθμολογική εξέλιξη).

Πέρα κι από αυτά τα εσωτερικά, συνδικαλιστικά και δημοσιονομικά θέματα, υπάρχουν κι αυτά που αντιμετωπίζουν οι ίδιοι οι πολίτες , τα οποία βέβαια δεν αναφέρονται ούτε από τα μέλη των αρχών, ούτε από τους εργαζόμενους σε αυτές. Γιατί, εν πολλοίς, οι ίδιοι –μαζί με το θεσμικό πλαίσιο- είναι οι πηγές αυτών των προβλημάτων.

Όσοι παρακολουθείτε τα κείμενα αυτού του blog γνωρίζετε ότι είμαι αναφανδόν υπέρμαχος της ύπαρξης και λειτουργίας ανεξάρτητων θεσμών που αναλαμβάνουν ρυθμιστικές δράσεις, χωρίς να υπόκεινται στην ιεραρχική κυβερνητική εξάρτηση. Όπως, εξάλλου, είμαι επίσης υπέρ της δράσης των μη κυβερνητικών οργανώσεων, καθώς και της αυτορρύθμισης και συρρύθμισης. Αυτές οι θέσεις αρχής οφείλονται στον κεντρικό θεσμικό λόγο για τον οποίο υπάρχουν και, τελικά, είναι αναγκαία τα ανεξάρτητα μορφώματα: την αποτελεσματικότητα. Εκεί που δεν μπορούν να έχουν αποτελεσματική δράση τα δικαστήρια, οι εισαγγελείς, η κυβερνητική διοίκηση, οι παραδοσιακοί θεσμοί, τα κόμματα, αναδύεται ένας νέο δημόσιο πεδίο, στο οποίο ανεξάρτητες αρχές, ΜΚΟ, αυτορρύθμιση και οι συνδυασμοί τους μπορούν να είναι, κατ’ αρχήν, αποτελεσματικοί. Οι δυσλειτουργίες που παρουσιάζονται στην πράξη (έλλειψη διαφάνειας, εξυπηρέτηση σκοπιμοτήτων, χειραγώγηση, γραφειοκρατία, δημοκρατικό έλλειμμα, άνιση μεταχείριση, διαφθορά) είναι στρεβλώσεις που μπορεί να οφείλονται στα πρόσωπα που υπηρετούν τους αντίστοιχους θεσμούς, στο θεσμικό πλαίσιο, σε εσφαλμένες αντιλήψεις και πρακτικές από τους πολίτες-χρήστες των υπηρεσιών. Όλα αυτά, όμως, αφενός δεν αλλοιώνουν τον αρχικό, «επίσημα» διακηρυγμένο, σκοπό και την αναγκαιότητα της λειτουργίας αυτών των θεσμών και αφετέρου είναι θεσμικά και κοινωνικά αντιμετωπίσιμα. Και το πρώτο βήμα για την αντιμετώπιση και την εξεύρεση λύσεων, τόσο για τις ανεξάρτητες αρχές, όσο και για τις ΜΚΟ, είναι η δημοσιοποίηση των στρεβλώσεων και ο προσδιορισμός των προβλημάτων.

Ως πολίτης, αλλά και ως νομικός, έχει τύχει να αξιοποιήσω αρκετές φορές τις δυνατότητες που παρέχονται από τη λειτουργία των ανεξάρτητων αρχών και είχα την τύχη, παλαιότερα, να απασχοληθώ σε μια ελληνική και σε μία ευρωπαϊκή ανεξάρτητη αρχή. Από τη μικρή, σχετικά, γνώση μου, εντοπίζω τα πιο βασικά «καθημερινά» προβλήματα των ανεξάρτητων αρχών, σε τομείς που οι ίδιες οι αρχές καλούνται να δώσουν το καλό παράδειγμα και να καταπολεμήσουν τις σχετικές στρεβλώσεις και παραβάσεις: διαφάνεια, καταπολέμηση των γραφειοκρατικών φαινομένων, φιλική αντιμετώπιση του πολίτη, ταχύτητα, αξιοπιστία, εξειδίκευση, αποτελεσματικότητα.

Εξαιρετικά απλές υποθέσεις που φτάνουν σε ανεξάρτητες αρχές μπορεί να τελειώσουν μετά από δύο ή και τρία χρόνια, ενώ ο νόμος επιβάλλει την κατ’ αρχήν εντός 50 ημερών διεκπεραίωση. Το θέμα της ταχύτητας συνδέεται, βέβαια, άμεσα, με την αποτελεσματικότητα: δεν είσαι, τελικά, εναλλακτικό όργανο εξωδικαστικής επίλυσης μιας διαφοράς, αν ο πολίτης μπορεί μέσα στον ίδιο χρόνο να λύσει το θέμα του δικαστικά. Η καθυστέρηση στην έκδοση αποφάσεων και την επίλυση των ζητημάτων ακυρώνει, τελικά, τον λόγο ύπαρξης μιας τέτοιας «εναλλακτικής» επιλογής. Όπως έλεγε, ακραία και αφοριστικά ίσως, ο Α. Ανδριανόπουλος σε ένα βιβλίο του, γιατί να διορίσεις άλλους δέκα υπαλλήλους για να βγει πιο γρήγορα ένα πιστοποιητικό, αντί να καταργήσεις το ίδιο το πιστοποιητικό; Δεν υπάρχει αμφιβολία ότι η ύπαρξη διαδικασιών είναι μια εγγύηση για την ισότητα. Είναι εύλογο, πάντως, να αμφιβάλλει κάποιος για την αξία μιας «ισότητας απέναντι στην ταλαιπωρία». Πολύ περισσότερο, όταν η ταλαιπωρία δεν είναι πάντα ο κανόνας: οι ευσυνείδητοι λειτουργοί που υπηρετούν στις ανεξάρτητες αρχές μπορούν να προσφέρουν εξαιρετικές υπηρεσίες, σε χρόνο που δεν τις καθιστά άκαιρες και, τελικά, αναποτελεσματικές. Αισθάνομαι ότι μπορώ πραγματικά να εμπιστευθώ τις υπηρεσίες μιας ανεξάρτητης αρχής, όταν διαπιστώνω ότι οι άνθρωποι που τις στελεχώνουν λειτουργούν χωρίς τυπολατρικές αγκυλώσεις, με γνώση, ανακλαστικά, ευαισθησία και ένστικτο για την έκβαση μιας υπόθεσης.

Έτσι ερχόμαστε σε ένα ακανθώδες ζήτημα που είναι η οργάνωση της εσωτερικής λειτουργίας των ανεξάρτητων αρχών. Η οποία, βέβαια, έχει όλα τα χαρακτηριστικά της κλασικής γραφειοκρατίας, με ορισμένα επιπρόσθετα στοιχεία:

(α) λιγότερο διοικητικό προσωπικό,

(β) υψηλού επιπέδου επιστημονικό προσωπικό,

(γ) υποαμειβόμενο, σε σχέση με την κατάρτισή του.

Υπάρχει περίπτωση κάποιος να στείλει με e-mail ή με fax την καταγγελία του σε μια ανεξάρτητη αρχή και αυτή να πρωτοκολληθεί μετά από δέκα μέρες. Χωρίς να λάβει ποτέ απάντηση επιβεβαίωσης της λήψης. Μετά από τις δέκα μέρες, μπορεί να χρειαστούν κι άλλες μέρες για να αποφασιστεί ποιος θα είναι ο αρμόδιος υπάλληλος. Μετά ο αρμόδιος υπάλληλος να εξαρτάται από τις προτεραιότητες που του έχουν τεθεί από τον προϊστάμενό του ή από τις εκκρεμότητες που ήδη τον πνίγουν. Αναμενόμενη, παραδοσιακή, κλασική, γραφειοκρατία. Την αφιερώνω σε όσους εκτιμούν το αυθεντικό φολκλόρ, ασχέτως εθνικότητας. Εξάλλου, όπου κιτς και πατρίς.

Έπειτα, οι υποθέσεις ενός πολίτη δεν θα κριθούν εξ αρχής –ίσως και ποτέ- από τα υψηλού και εγνωσμένου κύρους πρόσωπα που αποτελούν τα –εκλεγμένα από τη Διάσκεψη Προέδρων της Βουλής ή, σε άλλες περιπτώσεις, διορισμένα από την Κυβέρνηση- μέλη των ανεξάρτητων αρχών, αλλά από τους υπαλλήλους της γραμματείας των ανεξάρτητων αρχών, οι οποίοι χειρίζονται τις υποθέσεις «με εντολή Προέδρου» ή, τέλος πάντων, κατ’ εξουσιοδότηση. Το επιστημονικό προσωπικό που ουσιαστικά χειρίζεται ή εισηγείται στην Ολομέλεια της ανεξάρτητης αρχής την υπόθεση του πολίτη, αποτελεί ένα «φίλτρο», από το οποίο αναγκαστικά διέρχεται η προσφυγή –και μπορεί να κρίνεται και μόνο από εκεί- δεν είναι πάντως οι λειτουργοί με κριτήρια προσωπικής και λειτουργικής ανεξαρτησίας που εκλέγονται ή διορίζονται με αυξημένες κοινοβουλευτικές πλειοψηφίες, ελέγχεται κοινοβουλευτικά, «λογοδοτούν» στην κοινωνία, εμφανίζονται στα μ.μ.ε., υπογράφουν τις ετήσιες εκθέσεις της ανεξάρτητης αρχής. Δεν είναι, βέβαια, σπάνιες και οι περιπτώσεις στις οποίες το επιστημονικό προσωπικό είναι πολύ πιο επαρκώς καταρτισμένο ή και ευαισθητοποιημένο από τα ίδια τα μέλη της ανεξάρτητης αρχής. Τι γίνεται, όμως, όταν αυτό το προσωπικό -που ουσιαστικά θα κρίνει την υπόθεση του πολίτη- διαμορφώσει εσφαλμένη κρίση και, το χειρότερο, πείσει και τα αποφασίζοντα μέλη της αρχής ότι η θέση του είναι ορθή; Πως θα φτάσει ο πολίτης μέχρι τα ίδια τα μέλη της αρχής για να τους εξηγήσει και να τους παρουσιάσει το εσφαλμένο της κρίσης, όταν κάθε προσπάθειά του διέρχεται μέσα από το «φίλτρο» του εισηγητή; Και, κυρίως, πώς να πείσει ο πολίτης ότι ο ίδιος έχει δίκιο και όχι ο εισηγητής που είναι σαρξ εκ της σαρκός της ανεξάρτητης αρχής; Σε αρχαιότερους θεσμούς, όπως η ποινική δικαιοσύνη, αυτά έχουν λυθεί: ο εισαγγελέας που εισηγείται είναι εξίσου ανεξάρτητος με τον δικαστή που αποφασίζει. Δεν εμπίπτει ο ένας στην πειθαρχική εξουσία του άλλου, ούτε τα γραφεία τους είναι δίπλα - δίπλα, ούτε ο ένας είναι μόνιμος ενώ ο άλλος προσωρινά εκλεγμένος.

Πρόσφατα είχα την τιμή να δεχθώ έντονη τηλεφωνική επίπληξη από πρόσωπο που προΐσταται σε ανεξάρτητη αρχή. Μου καταλόγισε αντιδεοντολογική συμπεριφορά και ακτιβισμό. Ο λόγος; Υπέβαλα υπόμνημα με το οποίο δήλωνα την νομική διαφωνία μου για τις απόψεις του χειριστή μιας υπόθεσης. Λες και έπρεπε, ως δικηγόρος, να μείνω με τα χέρια σταυρωμένα και να δεχθώ αναντίρρητα μια διαφορετική άποψη. Αναρωτιέμαι ποια «δεοντολογία» επιβάλλει σε έναν νομικό να μην υπερασπίζεται τις απόψεις που πάγια υποστηρίζει, ποιος «ακτιβισμός» ασκείται μέσω υπομνήματος και, κυρίως, ποια αρμοδιότητα προβλέπει την επίπληξη σε δικηγόρο (αυστηρή υπόδειξη για το πώς να κάνει τη δουλειά του) όταν δεν είσαι το πειθαρχικό του δικηγορικού συλλόγου, στο οποίο και μόνο λογοδοτώ.

Πάντα απορούσα, για ποιο λόγο τα ίδια τα μέλη των ανεξάρτητων αρχών –κατά κανόνα- δεν ασχολούνται με τις υποθέσεις των πολιτών, αλλά (στην καλύτερη περίπτωση) εξαντλούν τις δυνάμεις τους στις «μεγάλες» υποθέσεις, στην χάραξη πολιτικής, τις διεθνείς σχέσεις της αρχής, την εκπροσώπηση στα μ.μ.ε. και τις υψηλές επαφές . Θα μου πείτε, και ποιος θα τα κάνει αυτά, οι υπάλληλοι; (Που και αυτοί αναλαμβάνουν τέτοιους ρόλους, ιδίως ως προς την εκπροσώπηση των ανεξάρτητων αρχών σε διεθνή fora). Είναι πάντως προκλητικό να είναι κάποιος από τους πιο υψηλά αμειβόμενους κρατικούς λειτουργούς και να αρκείται στην διαχείριση των δημοσίων σχέσεων. Δεν υπάρχει μόνο η «επικοινωνία» (αρκετά παραμελημένη από μερικούς - αναρωτιέμαι πόσοι ξέρουν το ονοματεπώνυμο του Συνηγόρου του Καταναλωτή), υπάρχει και η ουσία.

Παλαιότερα είχα μάθει ότι υπήρχαν πρόεδροι ανεξάρτητων αρχών που συνέτασσαν οι ίδιοι τις αποφάσεις που εκδίδονταν, για να έχουν τον πλήρη έλεγχο – και την ευθύνη. Είναι πολύ πιθανό, να υπάρχουν και σήμερα μέλη και επικεφαλής ανεξάρτητων αρχών που το κάνουν - και πρέπει να το κάνουν, για να διατηρούν την επαφή τους με την πραγματικότητα και τις πιεστικές ανάγκες που την συνοδεύουν. Χωρίς, αυτό να σημαίνει, ότι οι επικεφαλής καλούνται βέβαια να υποκαταστήσουν τους ειδικούς ελεγκτές και τους υπαλλήλους της γραμματείας. Απαιτείται μια διαφανής εσωτερική θεσμική ισορροπία που να πείθει τον πολίτη ότι η υπόθεσή του κρίνεται πράγματι από την ανεξάρτητη αρχή, η οποία βρίσκεται στη συγκεκριμένη θέση βάση του Συντάγματος για την εξυπηρέτηση συγκεκριμένων σκοπών.

Ένα άλλο ζήτημα είναι ότι τα ίδια τα μέλη των ανεξάρτητων αρχών, συνήθως επιλέγονται, βάσει του νόμου, περισσότερο με κριτήρια προσωπικής ακεραιότητας (δικαστές) αναγνωρισιμότητας, αρχαιότητας και πιστοποιημένης αυθεντίας (καθηγητές), αλλά όχι πάντα και εξειδίκευσης στον εκάστοτε τομέα: έχω ακούσει πρώην πρόεδρο ανεξάρτητης αρχής να αναφέρει ότι όταν ψηφίστηκε ο νόμος –που πρώτος εκλήθη να εφαρμόσει- δεν είχε ιδέα για το αντικείμενο. Υπάρχουν καθηγητές που στελεχώνουν ανεξάρτητες αρχές, χωρίς καν μία (1) προηγούμενη δημοσίευση στον τομέα που καλούνται, ως μέλη, να αποφασίσουν. Η ιδιότητα του αδιαμφισβήτητα αδέκαστου νομικού δεν μπορεί να είναι το μόνο κριτήριο: χρειάζεται και η εμπειρία στο συγκεκριμένο αντικείμενο της ανεξάρτητης αρχής. Δύο χαρακτηριστικές περιπτώσεις είναι ο νυν Επίτροπος για τα Ανθρώπινα Δικαιώματα του Συμβουλίου της Ευρώπης και ο νυν Ευρωπαίος Διαμεσολαβητής. Ένα τρίτο παράδειγμα είναι ο Ευρωπαίος Επόπτης Προστασίας Δεδομένων, ο φυσικός φορέας του οποίου ασχολείται με την προστασία προσωπικών δεδομένων από την δεκαετία του 1970. Αν ήταν Έλληνας, όμως, δεν θα μπορούσε να γίνει Πρόεδρος της Αρχής Προστασίας Προσωπικών Δεδομένων: ο νόμος επιφυλάσσει αυτή τη θέση μόνο σε ανώτατο δικαστή. Ο γερμανός ομόλογός του προέρχεται από τον χώρο της πληροφορικής...

Και ενώ, κατά τα πρώτα χρόνια λειτουργίας νέων ανεξάρτητων αρχών, ήταν δικαιολογημένη η εμπιστοσύνη του νομοθέτη σε ανώτατους δικαστικούς λειτουργούς, σήμερα, με την εμπειρία που έχει αποκτηθεί, αλλά και με την πληθώρα ικανών στελεχών τόσο στον ιδιωτικό όσο και στον δημόσιο τομέα, η προσκόλληση στους δικαστές και τους καθηγητές απηχεί μια πεπαλαιωμένη αντίληψη για την λειτουργία των ανεξάρτητων αρχών: επιτροπές "σοφών" - όχι σύγχρονες, επιχειρησιακού τύπου και ευέλικτης δράσης, διοικητικές δομές. Ακαδημαϊσμός, όχι πρακτική εμπειρία. Αυθεντία, όχι διοικητικές και επικοινωνιακές ικανότητες.

Μιλώντας για επικοινωνιακές ικανότητες, σχετικά πρόσφατα, μια ανεξάρτητη αρχή που χειριζόταν την αναφορά ενός δημόσιου προσώπου, άφησε την απόφασή της να διαρρεύσει στα μέσα ενημέρωσης, πολύ πριν ενημερώσει τον ίδιο τον αναφερόμενο και τους νομικούς του παραστάτες. Αμέσως μετά τη συνεδρίαση! Ο πολίτης αυτός, μόνο και μόνο επειδή έτυχε να είναι πρόσωπο της επικαιρότητας, ενημερώθηκε για την υπόθεσή του από τα μέσα ενημέρωσης, χωρίς να έχει τη δυνατότητα να αντιδράσει πρώτος, με αποτέλεσμα, εκτός των άλλων, την αμηχανία του νομικού του παραστάτη.

Περιγράφω καταστάσεις που, δυστυχώς, μπορεί να αντιμετωπίσει κανείς σε οποιαδήποτε δημόσια υπηρεσία. Θα έπρεπε όμως να ελλείπουν στις περιπτώσεις των ανεξάρτητων αρχών, οι οποίες είναι θεσμοθετημένες για να καταπολεμούν ακριβώς αυτά τα φαινόμενα, τα οποία φαίνεται ότι σε ορισμένες περιπτώσεις αναπαράγουν. Οι ίδιες οι στρεβλώσεις που πηγάζουν από τις ανεξάρτητες αρχές μας ακυρώνουν, όταν συμβουλεύουμε κάποιον να στραφεί σε αυτές και όχι λ.χ. στα μέσα μαζικής ενημέρωσης και τους τηλεοπτικούς εισαγγελείς, για να βρει το δίκιο του. Πως είναι δυνατόν να πειστεί ο πολίτης να χρησιμοποιήσει τις υπηρεσίες τους, όταν παρουσιάζουν την ίδια ακριβώς παθογένεια που καλούνται να αντιμετωπίσουν και όταν προκλητικά σου επιβάλλουν να ακολουθήσεις τους δικούς τους υπνωσικούς ρυθμούς και αντιλήψεις, σε μια πραγματικότητα που τρέχει και πιέζει για την εξεύρεση άμεσων, ικανοποιητικών και ισορροποιημένων λύσεων;

Όταν για πρώτη φορά ιδρύθηκαν ανεξάρτητες αρχές – στις ΗΠΑ των τελών του 19^ου αιώνα – ο νομοθέτης αποφάσισε να βάλει λίγο νερό στο συνταγματικό κρασί του, από θαυμασμό για την ευελιξία και την επιτυχή λειτουργία των μεγάλων επιχειρήσεων του ιδιωτικού τομέα, σε συνδυασμό με την κρυφή ζήλεια για την αποτελεσματικότητα του τότε διοικητικού μοντέλου της κεντρικής Ευρώπης. Οι οραματιστές της εποχής αισιοδοξούσαν ότι η διαμόρφωση μιας νέας «επιστημονικής» μορφής ενάσκησης διοίκησης, θα μπορούσε να αναπτυχθεί στους κόλπους των ανεξάρτητων ρυθμιστικών επιτροπών, εφόσον στελεχωθούν με τα κατάλληλα πρόσωπα. Η αρχική αισιοδοξία συνοδεύτηκε από πολλή περίσκεψη στις ΗΠΑ, μέσα στον προηγούμενο αιώνα, αλλά και οδήγησε και στη δημιουργία περίπου 100 –σε ομοσπονδιακό επίπεδο- ανεξάρτητων ρυθμιστικών επιτροπών!

Ένας από τους απογοητευμένους αμερικάνους μελετητές αναγνώρισε ότι οι πιο επιτυχημένες και πραγματικά ανεξάρτητες αρχές είναι αυτές που ακολουθούν ένα συγκεκριμένο και κωδικοποιημένο σύνολο κανόνων ρυθμιστικής λειτουργίας. Και κατέληξε ότι τελικά η ανεξάρτητη επιτροπή που πληροί περισσότερο από όλες αυτό το κριτήριο είναι η FED: η ομοσπονδιακή κεντρική τράπεζα. Σκέφτομαι πόσο κρίμα θα είναι να αναγκαστεί κάποιος να παραδεχθεί κάποτε ότι η πιο αποτελεσματική ελληνική ανεξάρτητη αρχή είναι η Τράπεζα της Ελλάδος.