Τo 1975, η Κοινοβουλευτική Διάσκεψη του Συμβουλίου της Ευρώπης, με τη Σύσταση 757, διαπίστωσε ότι η λειτουργία του θεσμού του Ombudsman έχει διττό χαρακτήρα: αφενός προστατεύει τα άτομα από την κακοδιοίκηση των δημόσιων αρχών κι αφετέρου προωθεί την αρχή της ορθής διακυβέρνησης. Η Διάσκεψη διαπίστωσε επίσης ότι ο δικαστικός έλεγχος της διοίκησης δεν είναι πάντοτε ταχύς, αλλά ούτε και αποτελεσματικός για να αντιμετωπιστούν τα προβλήματα της καθημερινότητας. Με αυτές τις βασικές σκέψεις, η Διάσκεψη απευθύνθηκε στην Επιτροπή Υπουργών, ώστε να κληθούν τα κράτη μέλη του Συμβουλίου της Ευρώπης, να θεσπίσουν Ombudsmen, σε εθνικό, περιφερειακό ή τοπικό επίπεδο.
To 1992, με τη Συνθήκη του Μάαστριχτ, ο θεσμός του Ombudsman εισήχθη ως όργανο της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, με σκοπό να δέχεται παράπονα ή και να λειτουργεί αυτεπαγγέλτως, για τον περιορισμό της κακοδιοίκησης εκ μέρους των υπόλοιπων κοινοτικών οργάνων (Ευρωπαϊκή Επιτροπή, Ευρωκοινοβούλιο, Συμβούλιο ΕΕ κτλ). Ο Ευρωπαίος Διαμεσολαβητής ξεκίνησε να λειτουργεί το 1995 και συνιστά ένα θεσμικό μοντέλο που συνδυάζει όλα τα στοιχεία της ευρωπαϊκής παράδοσης του ανεξάρτητου διαμεσολαβητή ανάμεσα σε πολίτη και δημόσια εξουσία. Σύμφωνα με το Καταστατικό, κάθε πολίτης δικαιούται να υποβάλλει καταγγελία ενώπιον του Ευρωπαίου Ombudsman για κάθε περίπτωση κακοδιοίκησης που προέρχεται από κοινοτικό όργανο, ακόμα και από το Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (όχι όμως όσον αφορά τις δικαιοδοτικές του αρμοδιότητες). Μόνοι περιορισμοί: όχι δύο χρόνια μετά το συμβάν, όχι εφόσον εκκρεμούν άλλες διαδικασίες σχετικά με το συμβάν. Καμία αναφορά σε "ατομικές διοικητικές πράξεις".
Το 1998 ξεκίνησε η λειτουργία του Έλληνα Ombudsman, ο οποίος, σύμφωνα με τον ιδρυτικό του νόμο ονομάστηκε “Συνήγορος του Πολίτη”, επωνυμία που προκάλεσε σοβαρές αντιδράσεις εκ μέρους των βουλευτών, όπως καταγράφεται στα Πρακτικά της Βουλής. Το αρχικό θεσμικό πλαίσιο του Συνηγόρου αποτέλεσε ο Ν.2477/1997, ο οποίος αντικαταστάθηκε στη συνέχεια με τον ισχύοντα σήμερα Ν.3094/2003 και στη συνέχεια εμπλουτίστηκε με νεότερους νόμους που προσέθεσαν αρμοδιότητες για την προώθηση της αρχής της ίσης μεταχείρισης, καθιστώντας τον Συνήγορο αρμόδιο ακόμα και για περιπτώσεις του ιδιωτικού τομέα.
Η κατηγοριοποίηση των αρμοδιοτήτων του Συνηγόρου του Πολίτη προϋποθέτει γνώση (α) του θεσμικού μοντέλου του Ombudsman, όπως τυποποιείται στην κοινή ευρωπαϊκή "συνισταμένη" από τον Ευρωπαίο Διαμεσολαβητή, (β) του ισχύοντος θεσμικού πλαισίου, αλλά και (γ) της ερμηνείας του από την ίδια την εφαρμογή που του έχει επιφυλάξει ο Συνήγορος του Πολίτη κατά τα δέκα χρόνια λειτουργίας του. Οι αρμοδιότητες μπορούν να κατανεμηθούν σε τρεις δέσμες: ελεγκτικές, συμβουλευτικές, ενημερωτικές. Όπως εξηγείται παρακάτω, οι αρμοδιότητες αυτές δεν είναι στεγανοποιημένες, αλλά παραπληρωματικές.
(α) Ελεγκτικές αρμοδιότητες
Από ποιόν κινείται η διαδικασία έρευνας:
Στην πρώτη περίπτωση, των ελεγκτικών αρμοδιοτήτων, ο Συνήγορος επεμβαίνει είτε κατόπιν “αναφοράς” (ορθότερα: Προσφυγής, αφού η "αναφορά" συνδέεται με αίτηση στο όργανο που προκαλεί τη διαμαρτυρία και όχι στο όργανο που ελέγχει), είτε αυτεπαγγέλτως. Αυτό το “αυτεπαγγέλτως” όμως συνδέεται με τις υφιστάμενες αρμοδιότητες του, δεν αποτελεί εντολή εν λευκώ στον Συνήγορο. Έτσι, λοιπόν, θα πρέπει να γίνει δεκτό ότι οι υποθέσεις στις οποίες επεμβαίνει αυτεπαγγέλτως ο Συνήγορος του Πολίτη, θα μπορούσαν να έχουν αποτελέσει αντικείμενο "αναφοράς", αφού η αυτεπάγγελτη αρμοδιότητα δεν διευρύνει το υφιστάμενο πεδίο επέμβασης του Συνηγόρου, αλλά απλώς τον αποδεσμεύει από την έλλειψη "αναφοράς" εκ μέρους του πολίτη.
Στον αρχικό ν.2477/1997 προβλεπόταν ότι ο Συνήγορος “δύναται να επιληφθεί αυτεπαγγέλτως υποθέσεων που έχουν προκαλέσει ιδιαίτερο ενδιαφέρον της κοινής γνώμης” (άρθρο 4 παρ. 1 εδ. β΄). Αυτή η προϋπόθεση περί “ιδιαίτερου ενδιαφέροντος της κοινής γνώμης” έχει αφαιρεθεί από το ισχύον κείμενο του Ν.3094/2003, το οποίο σημαίνει ότι ο Συνήγορος μπορεί να ερευνήσει αυτεπαγγέλτως μια υπόθεση ακόμη κι όταν δεν έχει προκαλέσει το “ιδιαίτερο ενδιαφέρον της κοινής γνώμης".
Αυτή η παρατήρηση έχει ιδιαίτερη βαρύτητα για την έκταση της συνολικής αρμοδιότητας του Συνηγόρου του Πολίτη. Σύμφωνα με την εισήγηση του υφυπουργού Εσωτερικών στην Ολομέλεια της Βουλής στις 29.3.1997, ο Συνήγορος επεμβαίνει σε δύο περιπτώσεις: (α) σε ατομικές περιπτώσεις μετά από αναφορά του θιγόμενου πολίτη και (β) αυτεπάγγελτα σε γενικότερες περιπτώσεις, εφόσον έχουν προκαλέσει το ιδιαίτερο ενδιαφέρον της κοινής γνώμης. Ο υφυπουργός σημειώνει εμφατικά ότι ο Συνήγορος δεν επεμβαίνει σε (γ) γενικότερες περιπτώσεις (μη ατομικές) όταν δεν υπάρχει “ιδιαίτερο ενδιαφέρον της κοινής γνώμης”, θέτοντας αυτή την προϋπόθεση ως τον μοναδικό λόγο θεμελίωσης της επέμβασής του μη ατομικές υποθέσεις (“Είναι φανερό ότι μένει απ' έξω ένα μικρό κομμάτι που αναφέρεται σε ζητήματα τα οποια δεν καλύπτουν το ενδιαφέρον της κοινής γνώμης και δεν πλήττεται κάποιος συγκεκριμένος πολίτης”) . Ο νομοθέτης του 2003, όμως, διατήρησε την αυτεπάγγελτη αρμοδιότητα του Συνηγόρου, αφαιρώντας αυτήν την προϋπόθεση: ο Συνήγορος μπορεί να επεμβαίνει και σε υποθέσεις γενικότερου ενδιαφέροντος, ακόμη κι όταν δεν έχουν απασχολήσει την κοινή γνώμη. Δηλαδή, ο Συνήγορος μπορεί να επεμβαίνει σε μη ατομικές περιπτώσεις, χωρίς καμία προϋπόθεση! Ταυτόχρονα, όπως προαναφέρθηκε, η αυτεπάγγελτη επέμβαση του Συνηγόρου δεν μπορεί να αφορά ενέργειες πέραν του προβλεπόμενου πεδίου εφαρμογής, δηλαδή πέραν όσων μπορούν να αναφέρουν οι πολίτες. Αυτό επιβεβαιώνεται από την Εισηγητική Έκθεση του 3094/2003, στην οποία αναφέρεται ότι η δυνατότητα αυτεπάγγελτης αρμοδιότητας θα αφορά περιπτώσεις στις οποίες οι πολίτες δεν είναι σε θέση να υποβάλλουν αναφορά (λ.χ. τρόφιμοι ψυχιατρείου).
Την “αναφορά” νομιμοποιείται να υποβάλλει κάθε φυσικό ή νομικό πρόσωπο, ανεξαρτήτως ιθαγένειας. Επίσης, για θέματα που σχετίζονται με τα δικαιώματα του παιδιού, αναφορά μπορούν να υποβάλλουν και οι ανήλικοι.
Ο υπογράφων πρέπει να είναι “άμεσα ενδιαφερόμενο” φυσικό ή νομικό πρόσωπο. Το “άμεσο ενδιαφέρον” δεν ισοδυναμεί βεβαίως με το "ειδικό, ενεστώς και προσωπικό έννομο συμφέρον" που πρέπει να έχει όποιος ασκεί ένα ένδικο βοήθημα, γιατί διαφορετικά θα το απαιτούσε ο Ν.3094. Άμεσα ενδιαφερόμενος είναι αυτός που η παρέμβαση του Συνηγόρου θα είναι θετική για τα δικαιώματά ή και συμφέροντά του και δεν περιορίζεται στην επίκληση αποκλειστικά δικαιωμάτων τρίτων (οπότε θα ήταν “έμμεσα ενδιαφερόμενος”). Ο άμεσα ενδιαφερόμενος είναι λοιπόν εκείνος που περιλαμβάνεται στην ομάδα προσώπων, στα δικαιώματα ή συμφέροντα των οποίων μπορεί να έχει θετικές επιπτώσεις η επέμβαση του Συνηγόρου και όχι ο έχων "έννομο συμφέρον", όπως εσφαλμένα ανέφερε ο φυσικός φορέας του θεσμού σε ομιλία του προ τριετίας [Συνήγορος του Πολίτη - Ένας θεσμός της εποχής, Κίνηση πολιτών για μια ανοικτή κοινωνία, Αθήνα 2005, σελ. 35: "Ο νομοθέτης υπήρξε σε αυτό το σημείο, πιστεύω, σοφός όπως και σε πολλά άλλα σημεία. Απαιτεί έννομο συμφέρον, συγκεκριμένο έννομο συμφέρον του πολίτη που προσφεύγει στον Συνήγορο, δηλ. το παράπονό του να τον αφορά προσωπικά τον ίδιο." Ο νομοθέτης υπήρξε όντως σοφός, δίνοντας το δικαίωμα αναφοράς στον "άμεσα ενδιαφερόμενο" και όχι στον "έχοντα έννομο συμφέρον".]
Ποιους αφορά η έρευνα:
Ο ν.3094/2003 ορίζει ένα ευρύτατο πεδίο φορέων που ελέγχει ο Συνήγορος του Πολίτη: από τον στενό πυρήνα της “οργανικής” διοίκησης (υπουργεία, ν.π.δ.δ., ο.τ.α) έως τα κρατικά νομικά προσώπα ιδιωτικού δικαίου, τις δημόσιες επιχειρήσεις, τις επιχειρήσεις των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης και τις επιχειρήσεις των οποίων τη διοίκηση ορίζει άμεσα ή έμμεσα το Δημόσιο με διοικητική πράξη ή ως μέτοχος. Για τα δικαιώματα του παιδιού και για την ίση μεταχείριση ανδρών - γυναικών στην απασχόληση και επαγγελματική εκπαίδευση, το πεδίο αρμοδιότητας φτάνει μέχρι ιδιώτες (φυσικά ή νομικά πρόσωπα).
Εξαιρούνται: υπουργοί, τράπεζες (για την ίση μεταχείριση όμως έχει αρμοδιότητα), χρηματιστήριο, ε.υ.π., ν.σ.κ., υπηρεσίες υπουργείου εξωτερικών που ασχολούνται με την εξωτερική πολιτική, θρησκευτικά νομικά πρόσωπα, δικαστικές αρχές, στρατιωτικές αρχές όταν πρόκειται για θέματα εθνικής άμυνας, ανεξάρτητες αρχές ως προς την κύρια λειτουργία τους, δημόσιες υπηρεσίες όσον αφορά την κατάσταση των υπαλλήλων τους (εκτός αν πρόκειται για θέματα παραβίασης της αρχής της ίσης μεταχείρισης).
Φυσικά, όλες αυτές οι εξαιρέσεις θα πρέπει να τηρούνται με γνώμονα την συμβατότητα με το σκοπό της θέσπισής τους. Τα θρησκευτικά νομικά πρόσωπα δεν ελέγχονται, για να μη θεωρηθεί ότι ο κρατικός ombudsman υπεισέρχεται στην ενάσκηση της θρησκευτικής λατρείας. Αν όμως ένας πολίτης νοσηλεύεται σε ένα νοσοκομείο που ανήκει στην Εκκλησία, γιατί να μην παρέμβει ο Συνήγορος αν διαπιστωθεί λ.χ. παραβίαση του ιατρικού απορρήτου, όταν οι νοσοκόμες-καλόγριες θεωρήσουν ότι ο ασθενής τιμωρείται από το Θεό για τις αμαρτίες του και ενημερώσουν χωρίς συγκατάθεση τους δικούς του; Ή όταν οι καμπάνες χτυπούν πολύ δυνατά;
Για θέματα ίσης μεταχείρισης ανδρών – γυναικών, ο Συνήγορος μπορεί να παρεμβαίνει αδιακρίτως στον δημόσιο και ιδιωτικό τομέα, όσον αφορά την απασχόληση, την επαγγελματική εκπαίδευση και την εξέλιξη στο χώρο της εργασίας (ν.3488/2006).
Τι αφορά η έρευνα;
Κατά το άρθρο 3 παρ. 3 ν.3094, ο Συνήγορος ερευνά “ατομικές διοικητικές πράξεις ή παραλείψεις ή υλικές ενέργειες” όλων των παραπάνω ελεγχόμενων φορέων.
Αν η διάταξη σταματούσε εκεί, τότε θα ίσχυε μόνο για τα υπουργεία, τα ν.π.δ.δ. και τους ο.τ.α., αφού μόνο αυτά εκδίδουν "ατομικές διοικητικές πράξεις". Η αμέσως προηγούμενες παράγραφοι, όμως, αναφέρουν ότι στην αρμοδιότητα του Συνηγόρου εμπίπτουν επίσης και φορείς πέραν του Δημοσίου με την “οργανική έννοια”, αλλά και πέραν του δημοσίου με κάθε έννοια (λ.χ. φυσικά πρόσωπα και εντελώς ιδιωτικοί φορείς, ειδικά για τα δικαιώματα του παιδιού και την ίση μεταχείριση) . Εκδίδουν “ατομικές διοικητικές πράξεις” τα κρατικά νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου, οι δημοτικές επιχειρήσεις, τα ιδιωτικά σχολεία, τα εργοστάσια κλπ; Αν μια δημόσια υπηρεσία ανακοινώσει σε προκήρυξή της για οργανικές θέσεις ότι δεν θα γίνουν δεκτά τα πτυχία από την Αλβανία, θα περιμένουμε να αποριφθούν οι πτυχιούχοι της Αλβανίας και μετά θα νομιμοποιείται να επέμβει ο Συνήγορος; Αν ένα σχολείο αποφασίσει ότι κάθε μέρα θα ξυλοκοπούνται τα παιδιά, θα περιμένουμε να υλοποιηθεί η απόφαση για να επέμβει ο Συνήγορος; Όχι βέβαια.
Είναι προφανές ότι αυτή η διάταξη, με την ενδεικτική αναφορά της σε “ατομικές διοικητικές πράξεις”, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι προβλέπει περιοριστικά την “καθ' ύλην” αρμοδιότητα του Συνηγόρου. Ήδη στην Εισηγητική Έκθεση του παλαιότερου νόμου του Συνηγόρου, του ν.2477/1997, αναφέρεται ότι ο Συνήγορος μπορεί να ελέγξει τη νομιμότητα κανονιστικής πράξης, “μόνο παρεμπιπτόντως”. Η διάταξη της παρ. 3 πρέπει να ερμηνεύεται σε συμφωνία προς τις διατάξεις των παρ. 1 - 2, οι οποίες προβλέπουν τους φορείς για τους οποίους είναι αρμόδιος ο Συνήγορος του Πολίτη. Διαφορετικά, μπορεί να έχουμε μια παράνομη δράση ενός κρατικού ν.π.ι.δ., αλλά επειδή τεχνικά δεν αποτελεί “ατομική διοικητική πράξη”, “παράλειψη” ή “υλική ενέργεια” να απορρίπτει ο Συνήγορος την αναφορά, αποδεχόμενος μεν την αρμοδιότητα rationae personae, αλλά αποκρούοντάς την rationae materiae. Aυτό θα συνιστούσε προφανώς καταστρατήγηση τόσο της παρ. 1 του άρθρου 3, όσο και του καταστατικού σκοπού του Συνηγόρου, ως θεσμικού εγγυητή των δικαιωμάτων των πολιτών, διώκτη της κακοδιοίκησης και προωθητή της αρχής της ορθής διακυβέρνησης (βλ. παραπανω Resolution 757 και Καταστατικό Ευρωπαίου Διαμεσολαβητή). Aκόμη και στις ιδιωτικού δικαίου συναλλαγές του πολίτη με τους ελεγχόμενους φορείς (λ.χ. συμβάσεις παροχής υπηρεσιών), ο Ombudsman έχει αρμοδιότητα διαμεσολάβησης, όπως παραδοσιακά δέχεται ο Ευρωπαίος Διαμεσολαβητής. Δεν απαιτείται δηλαδή η διερεύνηση του κατά πόσον “ασκεί δημόσια εξουσία” με την προσβαλλόμενη πράξη – παράλειψή του, ο ελεγχόμενος δημόσιος φορέας. Ακόμη κι αν συναλλάσσεται με τον πολίτη στο πλαίσιο μιας σχέσης ιδιωτικού δικαίου, μόνη η ιδιότητά του ως δημόσιου φορέα κατ' άρθρο 3 παρ. 1, ιδρύει αρμοδιότητα του Συνηγόρου του Πολίτη.
Η διατύπωση της παρ. 3 δεν ολοκληρώνεται όμως στα ανωτέρω, αλλά περιλαμβάνει διατάξεις που αίρουν την υποτιθέμενη σκέψη ότι προϋπόθεση αρμοδιότητας είναι η ύπαρξη “ατομικής διοικητικής πράξης”. Πρώτον, αναφέρει ότι οι τρεις ρητά μνημονευόμενοι τύποι ενάσκησης δημόσιας εξουσίας θα πρέπει να “παραβιάζουν δικαιώματα ή να προσβάλλουν νόμιμα σμφέροντα φυσικών ή νομικών προσώπων”. Αυτό, όπως δέχεται η Εισηγητική Έκθεση του ν.2477, μπορεί να αφορά και κανονιστικές πράξεις, παρεμπιπτόντως ελεγχόμενες. Από τα προπαρασκευαστικά έγγραφα δηλαδή προκύπτει ότι η έρευνα δεν είναι δυνατον να περιορίζεται αποκλειστικώς σε “ατομικές” περιπτώσεις. Επίσης, η διάταξη δεν αναφέρει ότι ο Συνήγορος ερευνά “μόνον” αυτές τις τρεις κατηγορίες που προβλέπει ρητά. (Το “μόνον παρεμπιπτόντως” υπήρχε μόνο στην Εισηγητική Έκθεση του 2477, δεν επανελήφθη στην Εισηγητική Έκθεση του 3094, ούτε και στο νομοθετικό κείμενο, παρ΄ όλο που ήταν γνωστό στο νομοθέτη και θα μπορούσε να το κάνει).
Περαιτέρω, ο ίδιος ο ν.3094 προβλέπει ότι η έρευνα μπορεί να φτάσει μέχρι την ορθότητα του Νόμου: ο Συνήγορος μπορεί να προτείνει νομοθετικές βελτιώσεις, άρα μπορεί να προβεί ακόμη και σε έλεγχο συνταγματικότητας (άρθρο 5 παρ. 2, στο πλαίσιο των συμβουλευτικών του αρμοδιοτήτων, οι οποίες όμως συχνά ασκούνται και στο πλαίσιο της έρευνας επί αναφοράς).
Εξάλλου, όπως αναφέρθηκε και παραπάνω, ο νομοθέτης του ν.3094/2003 διεύρυνε την αρμοδιότητα του Συνηγόρου ακόμα και σε γενικές περιπτώσεις, ανεξάρτητα από το αν “ενδιαφέρουν ιδιαιτέρως την κοινή γνώμη”. Δηλαδή ο σκοπός του νόμου είναι ο Συνήγορος να επεμβαίνει και σε μη ατομικές περιπτώσεις, ανεξάρτητα από το “επικοινωνιακό” τους φορτίο. Αυτές οι περιπτώσεις προφανώς δεν θα είναι μόνο “ατομικές διοικητικές πράξεις” ή “παραλείψεις” και “υλικές ενέργειες” επί ατομικών υποθέσεων, αλλά επί γενικότερων ζητημάτων κακοδιοίκησης. Και όπως είπαμε, ό,τι ερευνάται αυτεπαγγέλτως, μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο αναφοράς ενός άμεσα ενδιαφερόμενου πολίτη.
Γι' αυτό δεν είναι τυχαίο ότι, στις τέσσερις κατηγορίες “περιπτώσεων” (όχι “ατομικών πράξεων”) που αναφέρει επίσης ενδεικτικά ως επιδεχόμενες επέμβασης του Συνηγόρου (“ιδίως”), ο νομοθέτης δεν εμμένει -ούτε σε επίπεδο φραστικής διατύπωσης- στον “ατομικό” χαρακτήρα. Ο Συνήγορος μπορεί να ερευνά κάθε πράξη ή παράλειψη, εννοείται ατομική ή γενική, που προσβάλλει το Σύνταγμα ή το νόμο, που παραβιάζει δικαστική απόφαση ή ατομική διοικητική πράξη, καθώς και κάθε παράβαση των αρχών της χρηστής διοίκησης και της διαφάνειας και κάθε κατάχρηση εξουσίας.
Δεν είναι υποστηρίξιμη λοιπόν μια ξερή “γραμματική” ερμηνεία που θα έλεγε ότι το “ιδίως” αναφέρεται αποκλειστικά και μόνον σε “ατομικές διοικητικές πράξεις” ή παραλείψεις/υλικές ενέργειες σε ατομικές περιπτώσεις, αφού αυτή η ερμηνεία θα εκτόπιζε αφενός την αρμοδιότητα του Συνηγόρου στα ν.π.ι.δ., τις κρατικές α.ε., τις δημόσιες και δημοτικές επιχειρήσεις, αλλά και τα φυσικά πρόσωπα και ν.π.ι.δ. ως προς τα δικαιώματα του παιδιού και την ίση μεταχείριση (αφού όλοι αυτοί δεν εκδίδουν "ατομικές διοικητικές πράξεις"), αφετέρου δεν θα λάμβανε υπόψη την διευρυμένη αυτεπάγγελτη αρμοδιότητα του Συνηγόρου σε γενικότερες περιπτώσεις με την μετάβαση από τον ν.2477/1997 στον Ν.3094/2003 και, πάνω απ΄ όλα, δεν θα λάμβανε υπόψη το διττό προορισμό του θεσμού, όπως αποτυπώνεται στην Σύσταση 757 του Συμβουλίου της Ευρώπης, αλλά και στο πρότυπο του καταστατικού του Ευρωπαίου Διαμεσολαβητή. Μια τέτοια “γραμματική” ερμηνεία παρακάμπτει δηλαδή το “σύστημα” , το ιστορικό θέσπισης του ν.3094/2003, αλλά και τα δικαιοσυγκριτικά στοιχεία που συνθέτουν το θεσμικό περιβάλλον του Συνηγόρου του Πολίτη. Αγνοεί επίσης το σκοπό της σύστασής του που είναι η διαμεσολάβηση μεταξύ πολιτών και φορέων εξουσίας, όχι μόνο για την “προστασία των δικαιωμάτων των πολιτών” αλλά και για την “καταπολέμηση της κακοδιοίκησης και την τήρηση της νομιμότητας”.
Ο Ευρωπαίος Διαμεσολαβητής έχει μάλιστα καταστήσει σαφές σε αναλύσεις του ότι η έννοια της κακοδιοίκησης περιλαμβάνει πολύ περισσότερα πράγματα από την παραβίαση της αρχής της νομιμότητας ("life beyond legality"). Μια πράξη του Δημοσίου μπορεί να είναι νομότυπη ή να μην παραβιάζει κανένα κείμενο κανόνα, αλλά να έχει σκοπό την εξαπάτηση του πολίτη, την περιφρόνησή του, την στρεψόδικη χρήση της βούλησής του. Ο Συνήγορος του Πολίτη έχει αρμοδιότητα να επεμβαίνει ακόμα και σε αυτές τις περιπτώσεις, οι οποίες μάλιστα δικαιολογούν κατά κύριο λόγο την ύπαρξή του, αφού μόνον αυτός μπορεί να τις εντοπίσει και να στηλιτεύσει τα φαινόμενα της κακοδιοίκησης που κείνται πέραν της απλής παράβασης της αρχής της νομιμότητας, που ευχερώς διαγιγνώσκουν ακόμα και τα Δικαστήρια. Αυτή είναι η πρόσθετη αξία της λειτουργίας του Συνηγόρου: η δυνατότητα εντοπισμού και καταπολέμησης φαινομένων που κανένας άλλος θεσμικός φορέας δεν είναι αρμόδιος να διαγνώσει και τα οποία κωδικοποιούνται με τον όρο "κακοδιοίκηση".
Το “ιδίως” της παρ. 3 του άρθρου 3 αναφέρεται, λοιπόν, γενικά στην καθ' ύλην αρμοδιότητα του Συνηγόρου του Πολίτη, rationae materiae, λαμβάνοντας υπόψη το σύνολο των φορέων που ελέγχει ο Συνήγορος, οι οποίοι εκτείνονται πέραν της διοίκησης με το οργανικό κριτήριο που παράγει “ατομικές διοικητικές πράξεις", πέραν των απλών “υλικών ενεργειών”, αλλά και πέραν κάθε έννοιας δημόσιου τομέα, όσον αφορά τα δικαιώματα του παιδιού αλλά και υποθέσεις ίσης μεταχείρισης ανδρών-γυναικών. Περιλαμβάνει κάθε περίπτωση δράσης ή αποτελέσματος που προέρχεται από τους φορείς εξουσίας που αναφέρονται στην παράγραφο 1 του άρθρου 3 ν.3094 και έχουν αποδέκτες τους πολίτες, δηλαδή: ατομικές διοικητικές πράξεις, κανονιστικές διοικητικές πράξεις, παραλείψεις, υλικές ενέργειες, προκηρύξεις, προσκλήσεις εκδήλωσης ενδιαφέροντος για συμμετοχή σε προγράμματα, δημόσιες δηλώσεις, απορρίψεις αιτήσεων, πλημμελώς αιτιολογημένες απαντήσεις.
Ο έλεγχος δεν αρκεί, δηλαδή, τελικά, να είναι μόνο “παρεμπίπτων”, αφού αυτό θα ακύρωνε το λόγο ύπαρξης του θεσμού. Ακόμα και ο νόμος πρέπει να είναι άμεσα ελέγξιμος από τον Συνήγορο, εφόσον το ζητήσει ο άμεσα ενδιαφερόμενος, χωρίς την προϋπόθεση ύπαρξης “ατομικής διοικητικής πράξης”. Στην περίπτωση λ.χ. του συμφώνου ελεύθερης συμβίωσης, για το οποίο ήδη ο Συνήγορος έχει δηλώσει προφορικά ότι δεν θα πρέπει να αποκλείει κατηγορίες πολιτών, αν δύο πολίτες επιθυμούν να το συνάψουν, αλλά ο νόμος τους εξαιρεί κατά παράβαση του Συντάγματος, θα πρέπει να έχουν την ευχέρεια να προσφύγουν ενώπιον του Συνηγόρου, αφού ούτως ή άλλως δεν θα υπάρξει ποτέ “ατομική διοικητική πράξη”: οι συμβολαιογράφοι δεν εκδίδουν απορριπτικές ατομικές διοικητικές πράξεις, δεν είναι καν διοικητικά όργανα που περιλαμβάνονται στον κύκλο θεσμών που ελέγχει ο Συνήγορος. Αντίθετα, το Ελληνικό Δημόσιο το οποίο εισάγει την αθέμιτη διάκριση νομοθετικά, εντάσσεται στο πεδίο ελέγχου του Συνηγόρου (άρθρο 3 παρ. 1), τον οποίο τίποτε δεν εμποδίζει να ζητήσει από τον νομοθέτη, στο πλαίσιο ειδικής έκθεσής του για την αρχή της ίσης μεταχείρισης, να απαλείψει αυτή τη διάταξη.
Εξάλλου, αν ο νομοθέτης επιθυμούσε να μην ελέγχει ο Συνήγορος όλες αυτές τις κατηγορίες δράσεων κατά του πολίτη, αφενός δεν θα είχε διευρύνει τόσο πολύ την rationae personae αρμοδιότητά του και αφετέρου θα είχε προβλέψει ρητά ότι δεν επιτρέπεται λ.χ. η έρευνα κανονιστικών διοικητικών πράξεων. Το έπραξε αποκλείοντας την έρευνα υποθέσεων για τις οποίες έχει επιληφθεί η δικαιοσύνη ή την έρευνα υποθέσεων εφόσον έχουν αποκτηθεί δικαιώματα που ανατρέπονται με δικαστική απόφαση κτλ. Θα το είχε πράξει και για όλες τις άλλες περιπτώσεις, αν αυτή ήταν η νομοθετική βούληση.
Με τις απόψεις αυτές είναι σύμφωνος και ο φυσικός φορέας του θεσμού, ο καθηγητής κ. Καμίνης, σύμφωνα με δήλωση του οποίου, η διαμεσολάβηση του Συνηγόρου του Πολίτη "λειτουργεί σε ένα γενικότερο επίπεδο, προληπτικά, προκειμένου να προστατεύσει τους πολίτες εν γένει από μελλοντικές προσβολές των δικαιωμάτων τους, αλλά και την ίδια τη δημόσια διοίκηση που έχει αυτοτελές συμφέρον στην καταπολέμηση της κακοδιοίκησης" (Ο Συνήγορος του Πολίτη Ένας Θεσμός της Εποχής, Κίνηση πολιτών για μια ανοιχτή κοινωνία, Αθήνα 2005).
Ποια μέσα έχει ο Συνήγορος κατά την έρευνά του;
Ο Συνήγορος έχει ευρύτατη ευχέρεια για πρόσβαση σε κάθε στοιχείο που τηρούν οι ελεγχόμενοι φορείς: μπορεί να διενεργεί αυτοψία, να παραγγέλλει τεχνική πραγματογνωμοσύνη και γενικά να συλλέγει πληροφορίες χωρίς να του αντιτάσσονται απόρρητα. Αυτό σημαίνει ότι ο πολίτης δεν έχει υποχρέωση να του προσκομίσει τυχόν στοιχεία τα οποία τηρούνται σε δημόσιες αρχές: ο Συνήγορος έχει υποχρέωση να τα αναζητήσει αυτεπαγγέλτως. Συνεπώς, δεν θα έπρεπε να απορρίπτονται αναφορές πολιτών επειδή δεν κατάφεραν μεν να προσκομίζουν τα στοιχεία, αλλά ενημέρωσαν τον Συνήγορο ότι τηρούνται από τον ελεγχόμενο φορέα. Από καμία διάταξη δεν προκύπτει τέτοια υποχρέωση του πολίτη, ενώ τέτοιου είδους απορρίψεις αναφορών συνιστούν αδράνεια ενάσκησης αρμοδιοτήτων του Συνηγόρου, χωρίς προφανή λόγο.
(β) Συμβουλευτικές αρμοδιότητες
Οι συμβουλευτικές αρμοδιότητες ασκούνται είτε στο πλαίσιο μιας διαμεσολάβησης, είτε ως αποτέλεσμα μιας έρευνας για γενικότερο θέμα. Καθόσον, όπως προαναφέρθηκε, οι αυτεπάγγελτες αρμοδιότητες αφορούν ακριβώς το ίδιο πεδίο δράσης με ό,τι μπορεί να αποτελεί αντικείμενο μιας αναφοράς πολίτη, η τελευταία μπορεί να έχει ως αίτημα είτε τη διαμεσολάβηση, είτε την άσκηση συμβουλευτικής αρμοδιότητας σε ένα γενικότερο θέμα. Μόνη προϋπόθεση αποτελεί η ύπαρξη "άμεσου ενδιαφέροντος" του αναφερομένου: να ανήκει δηλαδή ο αναφερόμενος στον κύκλο προσώπων υπέρ των συμφερόντων των οποίων θα αποβεί η τυχόν επέμβαση του Συνηγόρου και όχι να ασκεί αποκλειστικά δικαιώματα τρίτων (έμμεσα ενδιαφερόμενος).
Ο Συνήγορος προτείνει δυνατότητες επίλυσης του προβλήματος ανάμεσα σε πολίτη και δημόσιο φορέα. Οι δυνατότητες αυτές μπορεί να φτάνουν μέχρι και την σύσταση για νομοθετική μεταβολή ή την πρόταση για σύμφωνη προς το Σύνταγμα εφαρμογή του νόμου, εκ μέρους του ελεγχόμενου φορέα.
Στην ετήσια έκθεση, η έκδοση της οποίας αποτελεί “ενημερωτική” αρμοδιότητα και συνδέεται με τη λογοδοσία του Συνηγόρου στη Βουλή και την κοινωνία, συγκεντρώνονται όλες οι νομοθετικές προτάσεις του. Στις ειδικές εκθέσεις συγκεντρώνονται οι νομοθετικές προτάσεις του Συνηγόρου για συγκεκριμένο θέμα (λ.χ. σχετικά με παραβάσεις της ίσης μεταχείρισης) .
Οι συμβουλευτικές αρμοδιότητες που ασκούνται στο πλαίσιο υποβολής ετήσιας ή ειδικής έκθεσης εμπίπτουν στην απόλυτη διακριτική ευχέρεια του Συνηγόρου. Όπως προεκτέθηκε, όμως, η μεταβολή μιας νομοθετικής ρύθμισης ή μιας κανονιστικής πράξης που θίγουν ή μπορεί να θίξουν άμεσα δικαιώματα πολίτη, εντάσσονται και στο πλαίσιο της έρευνας μιας αναφοράς. Σε αυτήν την περίπτωση, όταν δηλαδή ο πολίτης αναφέρει ότι θίγεται ή πρόκειται να θιγεί από μια γενική πράξη, ο Συνήγορος έχει αρμοδιότητα, όπως εξηγήθηκε αναλυτικά και παραπάνω, να επέμβει. Πρόκειται για δέσμια αρμοδιότητα, αφού, όπως εξηγήθηκε η δικαιολογία της έλλειψης “ατομικής διοικητικής πράξης” είναι αντίθετη στον Ν.3094/2003. Ο Συνήγορος δεν νομιμοποιείται να επικαλείται αναρμοδιότητα μόνο και μόνο επειδή ελλείπει η “ατομική διοικητική πράξη” που τυχόν θα εξατομικεύσει τα αποτελέσματα της κακοδιοίκησης στον πολίτη. Η πράξη αυτή μπορεί να μην εκδοθεί ποτέ και έτσι ο Συνήγορος θα έχει χάσει τη δυνατότητα να επέμβει. Ή, ακόμη χειρότερα, η πράξη μπορεί να εκδοθεί πριν πειστεί να επέμβει ο Συνήγορος και να δημιουργήσει ανεπανόρθωτη βλάβη στον πολίτη που προσέφυγε. Σε μια τέτοια περίπτωση, ο πολίτης έχει δικαίωμα να αξιώσει αποζημίωση από τον Συνήγορο, κατ' άρθρο 105 ΕισΝΑΚ, αν η επέμβασή του θα μπορούσε με βεβαιότητα να αποτρέψει την ανεπανόρθωτη βλάβη (αιτιώδης συνάφεια).
Ο Ν.3094/2003 δεν απαιτεί “ατομική διοικητική πράξη” για την ίδρυση αρμοδιότητας του Συνηγόρου του Πολίτη. Την αναφέρει όλως ενδεικτικά και ως "αφετηρία" των ζητημάτων στα οποία καλείται να επέμβει ο Συνήγορος, όχι ως “οροφή”.
Συνεπώς, η ύπαρξη των συμβουλευτικών αρμοδιοτήτων που ασκούνται μέσω ετήσιων ή ειδικών εκθέσεων δεν αποτελεί νόμιμο επιχείρημα για την μη υποβολή σε έλεγχο νομιμότητας ή και συνταγματικότητας, κάθε αναφερόμενης πράξης που προέρχεται από rationae personae εμπίπτον στην αρμοδιότητα του Συνηγόρου φορέα. Ένα μέρος των συμβουλευτικών αρμοδιοτήτων ασκείται στο πλαίσιο της διαδικασίας έρευνας ατομικής ή γενικής υπόθεσης που φέρεται ενώπιον του Συνηγόρου του Πολίτη.
(γ) Ενημερωτικές αρμοδιότητες
Ο Συνήγορος ενημερώνει τον ενδιαφερόμενο για την τύχη της υποθέσεώς του. Αυτό βέβαια προϋποθέτει και την επικοινωνία του Συνηγόρου με τον ενδιαφερόμενο, πριν αποφανθεί ότι θα θέσει την υπόθεση στο αρχείο: ο πολίτης μπορεί να έχει ένα στοιχείο που να μεταβάλει την αξιολόγηση των περιστάσεων από τον Συνήγορο. Ένα τηλεφώνημα πριν το “αρχείο”, δεν είναι απλώς καλή ιδέα, αλλά και επιβαλλόμενη συμπεριφορά βάσει των αρχών της καλής διοίκησης, αλλά και της προηγούμενης ακρόασης του ενδιαφερομένου (άρθρο 20 παρ. 2 του Συντάγματος). Η απόρριψη μιας αναφοράς συνιστά κι αυτή "ενέργεια" της διοίκησης εις βάρος των δικαιωμάτων ή συμφερόντων του ενδιαφερομένων και γι' αυτό ο Συνήγορος πρέπει -πριν από όλους- να καλεί σε ακρόαση τον ενδιαφερόμενο.
Ο Συνήγορος έχει την δυνατότητα, μετά το πέρας μιας έρευνας, να δημοσιοποιεί τα αποτελέσματά της, εκδίδοντας “πόρισμα”. Αυτή η αρμοδιότητα έχει διττό σκοπό: την ενημέρωση της κοινής γνώμης, αλλά, κυρίως την άσκηση πίεσης ή και επιβράβευσης στον ελεγχόμενο φορέα. Αν η έρευνα έχει γνωρίσει την αμετακίνητη θέση του δημόσιου φορέα και ο Συνήγορος σταματάει επί δύο μήνες (10 παρ. 3 Σ.) να οχλεί, θεωρώντας ότι η υπόθεση έχει κλείσει, η "δυνατότητα" καθίσταται δέσμια αρμοδιότητα: ο Συνήγορος υποχρεούται να εκδώσει Πόρισμα. Διαφορετικά, αν θεωρήσουμε ότι “νομιμοποιείται” να κρατάει μια υπόθεση στο ντουλάπι για πάντα, έχοντας εγκαταλείψει κάθε προσπάθεια να πείσει με επιστολές ή άλλους τρόπους την εξουσία να συμμορφωθεί, ακυρώνεται τελείως ο λόγος ύπαρξής του. Το Πόρισμα πρέπει να δίνεται στη δημοσιότητα υποχρεωτικά, όταν ο Συνήγορος διαπιστώσει ότι δεν έχει πλέον άλλο μέσο για να πείσει την Διοίκηση. Το ίδιο ισχύει και για την υποβολή έκθεσης για την άσκηση ποινικής δίωξης κατά λειτουργού που αρνείται να συνεργαστεί με το Συνήγορο (άρθρο 4 παρ. 10 ν.3094/2003).
Άλλες ενημερωτικές αρμοδιότητες του Συνηγόρου του Πολίτη είναι η υποβολή της ετήσιας έκθεσης και των ειδικών εκθέσεων, καθώς και η εμφάνισή του ενώπιον της Βουλής, στο πλαίσιο ενάσκησης του κοινοβουλευτικού ελέγχου (101Α Σ. και Κανονισμός Βουλής). Η σχέση του Συνηγόρου με τη Βουλή είναι ένα ζήτημα που διαφεύγει των “ενημερωτικών” αρμοδιοτήτων του και σχετίζεται με την διάκριση των λειτουργιών και την τήρηση ενός συστήματος checks and balances, δεδομένου ότι η αρχή είναι ανεξάρτητη.
Υπάρχουν και ορισμένες ενημερωτικές δράσεις που δεν καταγράφονται στο νόμο, αλλά είναι πλέον αυτονόητες: ο Συνήγορος του Πολίτη πρέπει να έχει μια ιστοσελίδα, πρέπει να έχει μια εκπομπή στο κανάλι της Βουλής, πρέπει να επισκέπτεται περιοχές απομακρυσμένες και να μεταδίδει το μήνυμά του σε κάθε πολίτη που αντιμετωπίζει φαινόμενα κακοδιοίκησης. Μπορεί να μην τα αναφέρει ο νόμος αυτά, αλλά είναι αυτονόητες ενέργειες για την ουσιαστική επίτευξη του σκοπού για τον οποίο έχει ιδρυθεί ο θεσμός. Δεν πρέπει να ξεχνάμε ότι Δικαστήρια υπάρχουν σε όλη τη χώρα, αλλά τα γραφεία του Συνηγορου βρίσκονται μόνο σε μία ακριβή περιοχή του Δήμου Αθηναίων, απομακρυσμένη μάλιστα από δημόσιες υπηρεσίες.
Όριο των ενημερωτικών δράσεων: το καθήκον εχεμύθειας.
